II SA/Ol 717/14

Dnia 18 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 roku sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę. Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta, działający przez upoważnionego Kierownika Pracy Socjalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, decyzją "[...]" z dnia "[...]" r., zmienioną decyzją z dnia 3 października 2012 r. w części dotyczącej terminu i wysokości świadczenia, przyznał Pani M. L. prawo do zasiłku stałego od dnia 1 października 2012 r. do dnia 31 marca 2014 r. W dniu 20 lutego 2014 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie zmiany decyzji przyznającej zasiłek stały, z uwagi na zmianę sytuacji dochodowej świadczeniobiorcy. W toku tegoż postępowania organ I instancji stwierdził, że Pani M. L. uzyskała w miesiącu październiku 2013 r. dochód w postaci darowizny od rodziców kwoty 59.000 zł z przeznaczeniem na zakup mieszkania. Dochód ten przez okres 12 miesięcy będzie - w 1/12 części (tj. w wysokości 4.916 zł miesięcznie) wliczany do dochodu Strony. Wobec tego organ pierwszej instancji decyzją z dnia 24 lutego 2014 r. Nr 368.2014, zmienił własną decyzję przyznającą zasiłek stały w ten sposób, że od dnia 1 października 2013 r. odmówił M. L. przyznania pomocy w formie zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na treść art. 8 ust. 11 pkt 1 i art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Pani M. L. złożyła od tej decyzji odwołanie, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Strona przytoczyła okoliczności uzyskania darowizny wskazując, że kierując się chęcią polepszenia warunków mieszkaniowych swojego syna i jego rodziny, podarowała mu własne mieszkanie a w zamian za to rodzice strony podarowali jej 59.000,00 zł z przeznaczeniem na to, aby mogła ona nabyć dla siebie inny lokal mieszkalny o mniejszej powierzchni. Obie umowy zostały zawarte tego samego dnia, u tego samego notariusza. Z powyższego odwołująca się wywiodła, iż obie umowy były trójstronnym porozumieniem pomiędzy nią, jej synem oraz rodzicami strony. W wyniku tej umowy nie uzyskała ona przychodu do swojego majątku, ale pomniejszyła jego wysokość o 31.000 zł, stanowiących różnicę pomiędzy ceną mieszkania podarowanego i zakupionego. W tej sytuacji, zdaniem strony, darowizny w kwocie 59.000 zł nie można uznać za dochód, brak jest zatem podstaw do cofnięcia prawa do zasiłku stałego. Do odwołania Strona dołączyła kserokopie aktów notarialnych: Repertorium A numer "[...]" dotyczący umowy, na podstawie której M. L. nabyła mieszkanie położone przy ul. "[...]" za cenę 59.000 zł oraz Repertorium A numer "[...]" dotyczący umowy darowizny przez M. L. - na rzecz syna M. M. L. - lokalu mieszkalnego numer 6 położonego przy ul. "[...]" w E. (wartość przedmiotu darowizny została określona na kwotę 90.000 zł). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dni "[...]" r. utrzymało zaskarżoną odwołaniem decyzję w mocy. Kolegium, rozpatrując ponownie sprawę wskazało, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości; bezsporne jest to, iż strona darowała swoje mieszkanie (o wartości wyższej, określonej na kwotę 90.000 zł) na rzecz syna. Organ II instancji powołał się na, znajdujące się w aktach sprawy potwierdzenie wpłaty z dnia 11 października 2013 r. na konto bankowe strony kwoty 47.000 zł - jako darowizny "na rzecz córki M. L. na zakup mieszkania" oraz oświadczenie odwołującej się, że całą kwotę 59.000 zł (tj. cenę nabytego przez nią mieszkania) otrzymała od swoich rodziców. Zdaniem Kolegium, fakt darowizny w wysokości 59.000 zł na rzecz strony odwołującej się jest zatem bezsporny. Kolegium stwierdziło, iż kwestia wzajemnych porozumień i uzgodnień między członkami rodziny pozostaje poza oceną organów administracji publicznej. Poza taką oceną pozostają też motywy, jakimi kierowała się Pani M. L. dokonując darowizny swojego majątku na rzecz syna. Ustalone okoliczności są oceniane wyłącznie w kontekście skutków wynikających z przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Organ przytoczył treść art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej stwierdzając, że w tym ostatnim przepisie został ustanowiony zamknięty katalog świadczeń, których nie wlicza się do dochodu. W katalogu tym nie wymieniono darowizny. Jest ona więc dochodem strony, uzyskanym w miesiącu październiku 2013 r. Organ stwierdził, iż brak jest podstawy prawnej, aby "odliczyć" od dochodu kwotę stanowiącą równowartość mieszkania, które odwołująca się darowała swojemu synowi, bowiem spośród świadczeń na rzecz osób trzecich odliczana od dochodu jest wyłącznie kwota alimentów świadczonych na rzecz osób trzecich. Tak więc, w świetle wskazanych wyżej przepisów prawa, okoliczność darowania przez stronę mieszkania synowi (pomniejszenie wartości własnego majątku) nie ma istotnego znaczenia dla ustalenia prawa do świadczeń z pomocy społecznej. Darowizna poczyniona na rzecz strony przez jej rodziców pozwoliła na poprawę warunków mieszkaniowych zarówno strony jak też rodziny jej syna w wyniku uzgodnień między członkami rodziny. Uzyskanie dochodu (w postaci darowizny) przez Stronę ma natomiast wpływ na uzyskanie prawa do świadczeń z pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 8 ust. 11 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej bowiem w okresie pobierania zasiłku stałego został przez stronę uzyskany dochód przekraczający pięciokrotność kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (tj. kwoty 542 zł x 5). W ocenie Kolegium, decyzja wydana w trybie art. 106 ust. 5. ustawy o pomocy społecznej może być wydana z mocą od miesiąca, w którym otrzymała darowiznę. Decyzja przyznająca świadczenie została zmieniona w tym trybie, bowiem z rozliczenia uzyskanego dochodu strony wynika, że od miesiąca października 2013 r. dochód ten przekraczał (wielokrotnie) kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności było, zdaniem Kolegium, uzasadnione z uwagi na interes społeczny, który wyraża się w braku podstaw do wypłacania świadczenia ze środków publicznych Osobie, które świadczenie to już się nie należało. W skardze na tę decyzję, wniesionej do tutejszego Sądu ,M. L. kwestionowała stanowisko organu odwoławczego. Twierdziła, że jest ono nieprawidłowe i niesprawiedliwe, gdyż faktycznie nie doszło do umowy darowizny, ponieważ na skutek transakcji, na które powołuje się organ, jej majątek zmniejszył się o około 31 tys. zł. Skarżąca powołała się na definicję przychodu, używaną do celów podatkowych, zgodnie z którą przychodem jest przysporzenie majątku, wzrost aktywów lub zmniejszenie pasywów. Przychód po odjęciu kosztów uzyskania go stanowi dochód. Zdanie skarżącej, w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o przychodzie ani dochodzie z tytułu otrzymanej od rodziców kwoty, gdyż majątek strony zmniejszył się na skutek faktycznej zamiany mieszkań. Nazwanie przekazania pieniędzy i mieszkania umowami darowizny określiło jedynie formę przekazania nieruchomości. Skarżąca stwierdziła, że gdyby formalnie doszło do zamiany obu mieszkań nie byłoby podstaw do uznania, że po jej stronie nastąpił dochód. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego było dokonanie oceny, czy organ pomocy społecznej prawidłowo zastosował w rozpoznawanej sprawie przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz.182 ze zm., dalej też jako: ustawa lub u.p.s.). Z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi wynika, że strona miała ustalone prawo do zasiłku stałego decyzją ostateczną, która została zmieniona w ten sposób, że od dnia 1 października 2013 r. pozbawiono ją tego świadczenia. Skarżąca kwestionowała stanowisko organu pomocy społecznej, który jako dochód potraktował kwotę uzyskaną od rodziców na podstawie umowy darowizny, z przeznaczeniem na zakup mieszkania. Według skarżącej, nie uzyskała ona faktycznie żadnego dochodu, ponieważ podarowała swoje mieszkanie synowi, otrzymane od rodziców pieniądze przeznaczyła na zakup innego mieszkania dla siebie a wartość mieszkania podarowanego była wyższa aniżeli kwota darowizny. Argumentacja taka nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Stosownie do art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty: 1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej (542 zł), 2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. W myśl zaś art. 106 ust. 5 ustawy decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody m.in. w przypadku zmiany sytuacji dochodowej strony. W rozpoznawanej sprawie przyczyną wszczęcia z urzędu postępowania w trybie art. 106 ust. 5 ustawy było ustalenie aktualnej sytuacji majątkowej skarżącej wobec powzięcia przez organ pierwszej instancji informacji o otrzymaniu przez nią, w formie darowizny kwoty 59 tys. zł. Organy obu instancji zgodnie uznały, że darowizna ta stanowi przychód strony, podlegający wliczeniu dochodu, który od października 2013 r. wynosi 4.916 zł a zatem przekracza kryterium dochodowe ustalone dla osoby samotnie gospodarującej. Dokonując oceny prawidłowości ustaleń dokonanych przez organy administracyjne w tym zakresie należy stwierdzić, że wysokość dochodu warunkująca prawo do świadczenia z opieki społecznej oraz zasady ustalania wysokości dochodu w sprawach z zakresu pomocy społecznej zostały uregulowane w art. 8 ustawy. W art. 8 ust. 3 u.p.s. ustawodawca zdefiniował pojęcie dochodu stanowiąc, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Stosownie do art. 8 ust. 4 ustawy do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. W świetle przytoczonych regulacji, zasadnie organy orzekające w sprawie przyjęły, że wykaz świadczeń, których nie wlicza się do dochodu, ustalony przez ustawodawcę w art. 8 ust. 4 ustawy, stanowi katalog zamknięty. Oznacza to, iż wszelkie niewymienione w nim miesięczne przychody - bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, po odpowiednich pomniejszeniach, należy uznać za dochód. Analiza przepisu art. 8 ust. 3 ustawy potwierdza zatem, że darowizna środków pieniężnych mieści się w kategorii dochodu, gdyż ani w art. 8 ust. 4 u.p.s., ani w innych przepisach tej ustawy nie wymienia się darowizny, jako podlegającej wyłączeniu przy ustalaniu dochodu osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej lub wnioskującej o taką pomoc. Darowizna zatem podlega wliczeniu do dochodu również przy ustalaniu prawa do zasiłku stałego, będącego jednym ze świadczeń z pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie, mimo iż skarżąca wskutek operacji związanych z przekazaniem mieszkania synowi i zakupem innego mieszkania na własne potrzeby, nie pozostawiła dla siebie żadnych środków pieniężnych, pochodzących z darowizny od rodziców, to tę darowiznę należało potraktować jako dochód, w rozumieniu przepisów ustawy pomocy społecznej. Organy administracji publicznej, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2013 r., poz.267 ze zm.) działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że w postępowaniu administracyjnym organ nie może kierować się zasadami współżycia społecznego, nie mogą one bowiem stanowić podstawy decyzji administracyjnej ani modyfikować przepisów materialnego prawa administracyjnego, jak też nie mogą stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa o stosowanych w postępowaniu administracyjnym. Prawidłowo zatem organy administracyjne uznały, że przedmiotowa darowizna podlegała zaliczeniu do dochodu skarżącej i rozliczona stosownie do art. art. 8 ust. 11 u.p.s. Zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s., decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa wart. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie kwota otrzymanej przez skarżącą darowizny przekraczała ponad pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, darowizna ta stanowi dochód podlegający uwzględnieniu przy ustalaniu prawa do świadczeń w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, organ administracji publicznej zobligowany był, z mocy art. 106 ust.5 tej ustawy, uchylić na niekorzyść strony bez zgody skarżącej decyzję przyznającą zasiłek stały i odmówić prawa do tego zasiłku, poczynając od miesiąca, w którym skarżąca darowiznę otrzymała. Rację ma organ II instancji, że decyzja wydawana w tym trybie jest decyzją o charakterze konstytutywnym, co oznacza, że wywołuje skutki, po ziszczeniu się zdarzenia powodującego utratę prawa do świadczenia z pomocy społecznej. Przy wydawaniu takiej decyzji nie ma znaczenia na jaki cel zostały zużyte środki pieniężne uzyskane przez stronę. Decyzja taka ma charakter związany. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt IV Sa/Wr 368/09 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2010 r. I OSK 369/10). Należy także wskazać, że ustawa o pomocy społecznej w sposób wyczerpujący i kompletny definiuje pojęcie dochodu dla celów ustalania prawa do świadczeń z pomocy społecznej. Błędne jest zatem odwoływanie się przez skarżącą do pojęcia dochodu w rozumieniu przepisów prawa podatkowego, ponieważ przepisy prawa podatkowego nie mają w niniejszej sprawie zastosowania. Z powyższych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.)