II SA/Ol 717/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty na zarządzenie Wójta Gminy z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ustalenia wysokości stawek czynszu dzierżawionego z tytułu dzierżawy gruntów komunalnych i stawki czynszu najmu garaży oraz budynków gospodarczych stanowiących własność Gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2) zasądza od Wójta Gminy na rzecz Wspólnoty kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 12 sierpnia 2019 r. Wspólnota Mieszkaniowa A (skarżąca) wywiodła skargę na zarządzenie Wójta Gminy z dnia 28 lutego 2019 roku w sprawie ustalenia wysokości stawek czynszu dzierżawnego z tytułu dzierżawy gruntów komunalnych i stawki czynszu najmu garaży oraz budynków gospodarczych stanowiących własność Gminy oraz na zarządzenie Wójta Gminy z dnia 28 marca 2019 roku zmieniające zarządzenie w sprawie ustalenia wysokości stawek czynszu dzierżawnego z tytułu dzierżawy gruntów komunalnych i stawki czynszu najmu garaży oraz budynków gospodarczych stanowiących własność Gminy. Skarżąca podniosła, że zaskarża w części zarządzenie Wójta Gminy z dnia "[...]", mianowicie pkt. 16 załącznika nr 1 do ww. zarządzenia oraz zaskarża w całości zarządzenie Wójta Gminy z dnia "[...]". Zaskarżonym zarządzeniom zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483) - poprzez naruszenie prawa do równego traktowania przez władze publiczne w związku z ustanowieniem, pomimo zapisu umownego zawartego w umowie dzierżawy, horrendalnej oraz dyskryminującej stawki czynszu dzierżawnego. Stwierdziła również, że wnosi o zmianę zaskarżonych zarządzeń oraz ustanowienie stawki czynszu dzierżawnego odpowiadającego wysokości czynszu dzierżawnego "za grunty na polepszenie warunków zagospodarowania od 100 m kw. do 200 m kw. - 0.30 zł/m kw. rocznie", które będą odpowiadały określonemu pierwotnie w umowie dzierżawy jej przedmiotowi, która to umowa została zawarta pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową A a Gminą A w dniu 8 października 2018 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 8 października 2018 r. Wspólnota Mieszkaniowa A, zawarła z Gminą A reprezentowaną przez Wójta Gminy umowę dzierżawy nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr "[...]" obręb A o powierzchni 0,01 ha (z przeznaczeniem na poprawienie warunków zagospodarowania działki sąsiedniej nr "[...]" obręb A, tj. na postawienie kontenerów na odpadki komunalne) na czas określony od dnia 08.10.2018 roku do dnia 31.12.2020 roku, za którą Wspólnota zobowiązana była uiszczać czynsz dzierżawny w wysokości 4,62 zł w pierwszym roku użytkowania, natomiast w pozostałych latach w wysokości 20 zł rocznie. Wskazano, że w dniu 28 lutego 2019 roku Wójt Gminy wydał zarządzenie ustalające wysokość stawki czynszu dzierżawnego za grunty przeznaczone na postawienie kontenerów na odpady komunalne w wysokości 3 zł/m kw. miesięcznie. Podniesiono, że pismem z dnia 31.05.2019 roku skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy z prośbą o obniżenie kwoty czynszu dzierżawnego. Skarżąca skonkludowała, że zaproponowana zmiana wysokości czynszu dzierżawnego wynikającego z zarządzenia Wójta Gminy z dnia "[...]", w stosunku do wynikającego z ww. umowy dzierżawy zawartej w dniu 8 października 2018r., podnosi jego wysokość o 6000%, co zdaniem skarżącej jest stawką krzywdzącą i dyskryminującą, mając na względzie, fakt, iż dotyczy ona jedynie umów dzierżawy gruntu 3 Wspólnot Mieszkaniowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie: wobec jej wniesienia po terminie; wobec wadliwej reprezentacji oraz braku umocowania do reprezentacji skarżącej; wobec niewyczerpania środków zaskarżenia, bądź ewentualnie o jej oddalenie jako niezasadnej. Na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. Sąd postanowił wyłączyć do odrębnego rozstrzygnięcia skargę na zarządzenie Wójta Gminy z dnia "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Analizując prawidłowość realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Tym samym sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. W konsekwencji, jeżeli akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej: u.s.g.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy – istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W myśl art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Przede wszystkim należy wskazać, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna i nie podlega odrzuceniu. Została ona wniesiona przez osobę umocowaną do jej wywiedzenia, a przed jej wniesieniem nie było już w przepisach prawa obowiązku prawnego wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Niewątpliwie też interes prawny skarżącej został naruszony w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez podniesienie czynszu dzierżawnego skarżonym zarządzeniem, w związku z powyższym Wspólnota była uprawniona do wniesienia skargi. Podstawą prawną stanowiącą upoważnienie materialnoprawne do podjęcia zaskarżonego zarządzenia Wójta Gminy z dnia "[...]" w sprawie ustalenia wysokości stawek czynszu dzierżawnego z tytułu dzierżawy gruntów komunalnych i stawki czynszu najmu garaży oraz budynków gospodarczych stanowiących własność Gminy, są według organu stanowiącego gminy przepisy art. 25 ust. 1 i 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.). Stosownie do art. 25 ust. 1 tej ustawy gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Według zaś art. 25 ust. 2 rzeczonej ustawy gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1, a ponadto na sporządzaniu planów wykorzystania zasobu, przygotowywaniu opracowań geodezyjno-prawnych i projektowych, dokonywaniu podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości, a także wyposażaniu ich, w miarę możliwości, w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 1 pkt 5 tej ustawy zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem ust. 1e, art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58-60, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a w szczególności: wykonują czynności związane z naliczaniem należności za nieruchomości udostępniane z zasobu oraz prowadzą windykację tych należności. Zwrócić należy uwagę, że do zadań starosty należy także naliczanie należności z tytułu udostępnienia nieruchomości należących do zasobu oraz windykowanie tych należności. Dotyczy to w szczególności należności z tytułu czynszu najmu bądź dzierżawy oraz innych opłat związanych z odpłatnym udostępnieniem nieruchomości. Do należności tych należą również roszczenia o wynagrodzenie na rzecz Skarbu Państwa z tytułu korzystania z nieruchomości bez tytułu prawnego. Wykonywanie zadań z tego zakresu daje upoważnienie do indywidualnego określania należności (np. w umowie), nie daje jednak podstaw do wydawania generalnego władczego aktu, który nakładałby obligatoryjne opłaty za korzystanie z zasobu nieruchomości (vide: wyrok NSA z 5 grudnia 2006 r., I OSK 1404/06). Niewątpliwie zaskarżone zarządzenie zawiera normy generalne adresowane do każdego adresata, który znajdzie się w sytuacji prawnej polegającej na korzystaniu z nieruchomości będącej w gminnym zasobie. Normy te, zawarte w zaskarżonym zarządzeniu, regulują nałożenie obligatoryjnych opłat za korzystanie z takich nieruchomości. Zaskarżone zarządzenie jest zatem aktem generalnym skierowanym do wszystkich podmiotów chcących np. podpisać z gminą umowę o dzierżawę gruntów. Tymczasem brak jest podstaw do wydawania przez starostę, czy też organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego, aktów mających charakter aktów prawa w zakresie stawek za korzystanie z nieruchomości wchodzących w skład zasobów (tak: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wydanie 2, s. 165-166). Jak już wskazano, wykonywanie zadań z zakresu korzystania z nieruchomości będących w zasobie gminnym daje upoważnienie do indywidualnego określania należności (np. w umowie), a nie w akcie o charakterze generalnym. Zaznaczyć również należy, że w pojęciu gospodarowania mieniem komunalnym nie mieści się określenie wysokości i sposobu ustalania opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (vide: wyrok NSA z 5 grudnia 2006 r., I OSK 1404/06). Tym samym do kwestii określenia wysokości stawek czynszu dzierżawnego za korzystanie z nieruchomości niebędących obiektami i urządzeniami użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 712). Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.