II SA/Ol 719/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" Nr "[...]" przedmiocie umorzenia pożyczki z Funduszu Pracy oddala skargę. WSA/wyr.1 -sentencja wyroku Z akt administracyjnych wynika, że zgodnie z umową z dnia 27 października 1999 r. Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy udzielił A. B. (pracodawcy, prowadzącemu firmę "A") pożyczki z Funduszu Pracy w kwocie 90.000 zł, z przeznaczeniem na zorganizowanie dodatkowych miejsc pracy dla 3 osób bezrobotnych. Celem zabezpieczenia spłaty pożyczki i odsetek pożyczkobiorca ustanowił na rzecz pożyczkodawcy, na nieruchomości objętej księgą wieczystą Kw. nr "[...]", hipotekę zwykłą w wysokości 90.000 zł. Pismem z dnia 8 lutego 2001 r. Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy wypowiedział zawartą z A. B. umowę pożyczki i wyznaczył do dnia 22 lutego 2001 r. termin spłaty kwoty głównej pożyczki wraz z należnymi odsetkami w wysokości łącznej 76.301,17 zł. Jako powody wypowiedzenia umowy pożyczki podano zmniejszenie stanu zatrudnienia do 8 osób wobec wymaganych umową 11 osób oraz nieterminowe spłacanie rat pożyczki. W związku z nieuregulowaniem zadłużenia w wyznaczonym terminie Powiatowy Urząd Pracy skierował sprawę na drogę postępowania sądowego. Na skutek pozwu wniesionego w dniu 27 kwietnia 2001 r. Sąd Okręgowy Wydział Cywilny nakazem zapłaty w postępowaniu upominawczym z dnia "[...]" nakazał pozwanemu A. B. zapłacić kwotę 78.058,74 zł z odsetkami oraz kosztami procesu. Pismem z dnia 4 października 2001 r. Powiat - PUP skierował wniosek egzekucyjny do Komornika Sądowego o wyegzekwowanie od A. B. zadłużenia. W dniu 6 września 2002 r. do Powiatowego Urzędu Pracy wpłynął wniosek A. B. z prośbą o rozłożenie na raty całości zadłużenia, tj. 38.000 zł należności głównej oraz wynikających od niej odsetek wynoszących ok. 20.000 zł, na 5 lat, gdzie miesięczna rata minimalna wynosiłaby 1.000 zł. W wyniku propozycji przedłożonej przez Powiatowy Urząd Pracy A. B. zaakceptował spłatę długu w ratach miesięcznych wynoszących po 1.500 zł od miesiąca września 2002 do końca 2003 r. Spłata pozostałej należności miała nastąpić do miesiąca sierpnia 2005 r. W konsekwencji powyższych ustaleń Starosta decyzją z dnia "[...]" orzekł o rozłożeniu zadłużenia w kwocie 63.021,03 zł, na 36 miesięcznych rat w wysokości 1.500 zł, płatnych począwszy od września 2002 r. do sierpnia 2005 r. Wobec niewywiązywania się przez A. B. ze spłaty długu zgodnie z zasadami określonymi decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy pismem z dnia 9 czerwca 2005 r. skierował nowy wniosek egzekucyjny do Komornika sądowego, który dnia 10 czerwca 2005 r. wszczął kolejne postępowanie egzekucyjne. W piśmie z dnia 23 kwietnia 2006 r. skierowanym do Powiatowego Urzędu Pracy A. B. zaproponował zawarcie ugody, mocą której PUP odstąpiłby od egzekucji należnych mu odsetek, a on zapłaciłby należność główną. Wniosek ten skarżący uzasadniał wysokimi kosztami prowadzonego przez komornika postępowania egzekucyjnego oraz tym, że egzekwowanie wysokich odsetek powoduje, że jako przedsiębiorca nie może dokonywać nowych inwestycji, które umożliwiłyby mu zatrudnianie nowych pracowników. Ponadto argumentował, że z jego wyliczeń wynika, że do spłaty z należności głównej pozostało 15.000 zł, natomiast z tytułu odsetek – 19.000 zł. Decyzją z dnia "[...]" działający z upoważnienia Starosty - Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy, po rozpatrzeniu wniosku A. B. z dnia 24 kwietnia 2006 r., orzekł o odmowie umorzenia odsetek. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik A. B. wnosił o uchylenie jej w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez umorzenie całości należności, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Starostę. Uzasadniając odwołanie podnosił szereg zarzutów, w tym naruszenie przez organ I instancji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nieustalenie rzeczywistej treści żądania, a w szczególności brak uzasadnienia, dlaczego nie ma podstaw do umorzenia należności w trybie art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Wskazywał, że sprawa nie została zaopiniowana przez powiatową radę zatrudnienia. Wojewoda decyzją z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy podzielił argumentację skarżącego odnoszącą się do naruszenia norm określonych w art. 107 § 1 Kpa, a ponadto wskazał Staroście potrzebę ustalenia aktualnego zadłużenia strony i zapoznania jej z wynikiem ustaleń oraz szczegółowego dopytania strony o zakres żądania w przedmiocie umorzenia zapoznania z jej argumentacją przemawiającą za umorzeniem całkowitym lub częściowym. Jako kolejną konieczną czynność wskazano przedłożenie sprawy do zaopiniowania Powiatowej Radzie Zatrudnienia. Zalecono szczególnie staranne zbadanie, czy w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji A. B. wniósł do protokołu z dnia 31 lipca 2006 r. o umorzenie należności głównej i odsetek. Uzasadniając swoje żądanie podnosił, iż prowadzona egzekucja doprowadzi do likwidacji prowadzonej działalności gospodarczej oraz, że w ostatnim czasie, tj. w 2003 r. zmniejszył radykalnie zatrudnienie w celu obniżenia kosztów prowadzenia działalności. Przedstawiając swoją sytuację rodzinną podał, iż na jego utrzymaniu pozostaje niepracująca żona i dziecko w wieku 2 lat. Poinformował, że aktualnie prowadzi działalność gospodarczą polegającą na produkcji "[...]", a także prowadzi usługi transportowe. Działalność od 2003 r. przynosi zyski, a majątek ruchomy związany z prowadzoną działalnością (maszyny, urządzenia środki transportu) przedstawiają wartość 400 tysięcy zł. Podał, że posiada 2 hale przemysłowe o powierzchni około 900 m2 posadowione na działce 20 arowej. Powiatowy Urząd Pracy ustalił na podstawie informacji pozyskanej od Komornika Sądu Rejonowego, iż zadłużenie Pana A. B. w/g stanu na dzień 2 sierpnia 2006 r. wynosiło 42055,40 zł, w tym koszty egzekucji 5485,49 zł. Uzyskano informację z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, że A. B. nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej. Z informacji udzielonej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego wynikało, że A. B. za rok 2005 wykazał dochód z działalności gospodarczej w wysokości 70.920,96 zł, a za okres styczeń - kwiecień 2006 r. - 14.943,17 zł. Następnie sprawę umorzenia należności głównej i odsetek przedstawiono w dniu 29 sierpnia 2006 r. do zaopiniowania Powiatowej Radzie Zatrudnienia, która wniosku nie zaopiniowała, wyrażając stanowisko, że Starosta powinien wystąpić do Ministra Pracy i Polityki Społecznej z zapytaniem o możliwość naliczania odsetek według zmiennej stopy procentowej kredytu lombardowego (korzystniejszą dla dłużnika). Dyrektor PUP, uwzględniwszy sugestię Rady Zatrudnienia, wystąpił ze stosownym zapytaniem do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. W odpowiedzi MPiPS wyraziło pogląd, że w sprawie zmiany naliczania odsetek od należności z tytułu rozwiązanej umowy pożyczki na utworzenie dodatkowych miejsc pracy brak jest uzasadnienia do zmiany wysokości odsetek określonych w prawomocnym wyroku sądowym. Pismem z dnia 30 listopada 2006 r., skierowanym do Powiatowego Urzędu Pracy, A. B. po raz kolejny zwrócił się o umorzenie pozostałej do spłaty pożyczki wraz z odsetkami. Ponownie zakwestionował zasadność rozwiązania z nim umowy pożyczki, podnosząc, że do momentu wypowiedzenia umowy pożyczki zachowany był w jego firmie stan zatrudnienia z czasu zawarcia umowy, powiększony o 3 nowe stanowiska pracy, na utworzenie których zaciągnięta była przedmiotowa pożyczka. W przekonaniu zobowiązanego, zgodnie z umową pożyczki stan zatrudnienia w zakładzie miał wynosić ogółem 11 pracowników i tylu pracowników było zatrudnionych w momencie wypowiedzenia umowy, natomiast PUP wypowiadając umowę powołał się na stan zatrudnienia w przeliczeniu na pełne etaty. Argumentował dalej, że z jego wyliczeń wynika, że poniósł już koszty w wysokości około 200 tysięcy zł, związane z regulowaniem należności wynikających z zaciągniętej pożyczki w kwocie 90 tysięcy zł, w związku z czym stan jego firmy jest katastrofalny. Ten stan rzeczy spowodowany jest głównie ogromnymi odsetkami wchodzącymi w skład zadłużenia. Z przyczyn powyższych uważał, że istnieją pełne podstawy do umorzenia jego zobowiązań wobec PUP, a podstawę prawną takiego działania daje przepis art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Podnosił, że nieudzielenie mu pomocy poprzez umorzenie należności spowoduje konieczność likwidacji prowadzonej działalności gospodarczej, a co za tym idzie – zwolnienie pozostałych pracowników. Natomiast umorzenie należności pozwoli na stabilizację firmy i wzrost zatrudnienia. Podobną do wyżej przedstawionej argumentacji A. B. przedstawił do protokołu przyjętego w dniu 5 grudnia 2006 r. przez zastępcę Dyrektora PUP, informując dodatkowo, że prowadzona jest wobec niego egzekucja skarbowa a także, że posiada zadłużenia wobec ZUS w kwocie około 7 tysięcy zł. Powiatowa Rada Zatrudnienia wypowiedziała się na posiedzeniu w dniu 14 grudnia 2006 r. w kwestii umorzenia długu Pana A. B. Ze znajdującego się w aktach sprawy wyciągu z protokołu z posiedzenia Rady Zatrudnienia wynikało, że Rada pozytywnie zaopiniowała umorzenie odsetek w kwocie 18114,29 zł, stanowiącej różnicę pomiędzy przeliczeniem odsetek według zmiennej stopy procentowej kredytu lombardowego a wysokością odsetek naliczonych zgodnie z nakazem zapłaty Sądu Okręgowego z dnia "[...]". Jednocześnie Powiatowa Rada Zatrudnienia wyznaczyła A. B. termin do wypowiedzenia się w sprawie powyższej propozycji umorzenia do końca 2006r. Pismem z dnia 19 stycznia 2007 r. A. B. poinformował, że nie wyraża zgody na umorzenie odsetek. Decyzją z dnia "[...]", znak: "[...]", wydaną z powołaniem się m. in. na art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. nr 99, poz. 1001 ze zm.) w związku z art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. nr 58, poz. 514 ze zm.), działający z upoważnienia Starosty - Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy orzekł o odmowie umorzenia należności wynikających z nakazu zapłaty Sądu Okręgowego z dnia "[...]". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji przedstawiono dotychczasowy przebieg sprawy. Zwrócono dodatkowo uwagę, że dnia 22 czerwca 2006 r. A. B. wystąpił do Sądu Rejonowego z pozwem przeciwko Powiatowemu Urzędowi Pracy o pozbawienie wykonalności nakazu zapłaty Sądu Okręgowego z dnia "[...]" oraz, że wyrokiem z dnia "[...]" Sąd Rejonowy wniosek powoda oddalił. Dochodząc do meritum sprawy stwierdzono, że przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazało, iż nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w art. 18 ust. 4 powołanej ustawy, umożliwiających umorzenie zadłużenia A. B. Stwierdzono, że nie znaleziono argumentów przemawiających za umorzeniem ze szczególnych względów gospodarczych lub społecznych. Argumentację dłużnika, że odmowa umorzenia należności spowoduje konieczność zwolnienia pracowników i likwidację zakładu uznano za bezzasadną, zwracając uwagę, iż A. B. już zwolnił 10 z 11 pracowników. Ponadto posiada zadłużenia inne, w tym wobec ZUS i Urzędu Skarbowego posiadając jednocześnie majątek, z którego można dochodzić należności. W świetle powyższego, a także biorąc pod uwagę negatywne ustosunkowanie się wnioskodawcy do propozycji umorzenia odsetek zaproponowanej przez Powiatową Radę Zatrudnienia, orzeczono jak w sentencji. We wniesionym od powyższej decyzji odwołaniu A. B., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego M. S., domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie całości należności z tytułu udzielonej pożyczki, ewentualnie uchylenia decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzucał organowi I instancji naruszenie normy przepisu art. 80 Kpa poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego i okoliczności faktycznych, a tym samym normy art. 107 § 3 Kpa. Zarzucał również zastosowanie błędnej i niewłaściwej wykładni normy przepisu art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w związku z art 139 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w sprawie brak przesłanek do jej zastosowania. Uzasadniając powyższe zarzuty podnosił, że organ I instancji nie rozstrzygnął istoty sprawy, a także nie została wydana opinia Powiatowej Rady Zatrudnienia. W przekonaniu odwołującego się pominięto fakt, że dalsza egzekucja z nieruchomości spowoduje w istocie zaprzestanie przez niego prowadzenia działalności gospodarczej. Podnosił, iż organ I instancji ustalił bezspornie, że jedynym źródłem dochodu rodziny jest prowadzona działalność gospodarcza, a tymczasem Komornik przy Sądzie Rejonowym prowadzi egzekucję ze składników majątkowych wchodzących w skład przedsiębiorstwa. Nie wyjaśniono ponadto podstaw do rozwiązania umowy pożyczki. Odwołujący się argumentował dalej, iż "negatywne ustosunkowanie się A. B." do propozycji zawarcia ugody co do umorzenia kwoty odsetek, uznane za okoliczność obciążającą go, jest niezrozumiałe i jako takie nie może stanowić podstawy wydania decyzji odmownej, gdyż Powiatowa Rada Zatrudnienia opiniuje zasadność umorzenia, nie może zaś prowadzić negocjacji jak również zobowiązywać organy administracji do takich działań. Na zakończenie zarzucił organowi I instancji, że odmówił umorzenia należności wynikających z nakazu zapłaty Sądu Okręgowego z dnia "[...]", gdy tymczasem przedmiotem wniosku było umorzenie należności z tytułu pożyczki. Organ I instancji nie umożliwił również, bezpośrednio przed wydaniem decyzji, zapoznania się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez wezwanie w trybie przewidzianym przez Kpa. Decyzją z dnia "[...]", nr: "[...]" Wojewoda orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji ustosunkował się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów. W pierwszej kolejności stwierdzono, iż argumentacja strony, wielokrotnie przez nią podnoszona, kwestionująca zasadność wypowiedzenia umowy pożyczki, jest spóźniona. Wyrok Sądu Okręgowego z dnia "[...]", zasądzający od A. B. na rzecz PUP zwrot zadłużenia z tytułu zaciągniętej pożyczki nie został przez niego zaskarżony i jest prawomocny, co oznacza, że nadal obowiązuje. Ponadto Sąd Rejonowy wyrokiem z dnia "[...]" oddalił powództwo A. B. o pozbawienie wykonalność wskazanego tytułu wykonawczego. Za niezasadny uznał organ odwoławczy zarzut skarżącego dotyczący sformułowania sentencji zaskarżonej decyzji, w której odmawia się umorzenia należności wynikających z nakazu zapłaty Sądu Okręgowego a nie należności z tytułu pożyczki. Wyrok ten zapadł bowiem bez wątpienia w związku z umową pożyczki zawartą pomiędzy Panem A. B. a działającym w imieniu Powiatowego Urzędu Pracy Kierownikiem tegoż Urzędu. W ocenie organu odwoławczego również zarzut braku rozstrzygnięcia sprawy jest bezzasadny. Skarżący domagał się umorzenia długu, a organ rozstrzygnął sprawę odmawiając umorzenia. Za nietrafny uznano także zarzut braku opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia stwierdzając, iż wprawdzie sformułowania wyciągu z protokołu z posiedzenia Powiatowej Rady Zatrudnienia z dnia 14 grudnia 2006 r. można uznać za niefortunne, jednakże Rada pozytywnie zaopiniowała umorzenie odsetek w kwocie 18114,29 zł, stanowiącej różnicę pomiędzy przeliczeniem odsetek według zmiennej stopy procentowej kredytu lombardowego a wysokością odsetek naliczonych zgodnie z nakazem Zapłaty Sądu Okręgowego z dnia "[...]". Zgodzono się natomiast z krytycznymi uwagami skarżącego, iż powiatowa rada zatrudnienia jedynie opiniuje zasadność lub brak zasadności umorzenia, "nie może zaś prowadzić negocjacji jak również zobowiązywać organy administracji do takich działań". Zaakcentowano, iż rolę powiatowej rady zatrudnienia wyraźnie określa art. 22 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym jest ona organem opiniodawczo – doradczym starosty w sprawach polityki rynku pracy. Rada nie posiada natomiast uprawnień decyzyjnych. Wojewoda zauważył, iż w niniejszej sprawie wprawdzie organ uwzględniał sugestie rady zatrudnienia, jednakże nie zmienia to postaci rzeczy, że decyzję podjął Starosta a nie Powiatowa Rada Zatrudnienia. Rozważając kwestię, czy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania umorzenia należności z tytułu udzielonej pożyczki Wojewoda wskazał, iż wprawdzie z całokształtu akt sprawy wynika, że A. B. domaga się umorzenia na podstawie przepisu art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, jednakże w postępowaniu odwoławczy oceniono również, czy być może spełnione zostały warunki uprawniające do zastosowania umorzenia wymienione w punktach 1 - 4 wskazanego przepisu. Stwierdzono, że nie wystąpiły przesłanki wymienione w punkcie 1, ponieważ pożyczkobiorca posiada majątek znacznej wartości, z którego można dochodzić należności. Nie wystąpiły również przesłanki z punktu 2, ponieważ wartość posiadanego majątku (ruchomego i nieruchomego) znacznie przewyższa zadłużenie wobec Powiatowego Urzędu Pracy, w związku z czym prowadzona egzekucja nie pozbawi pożyczkobiorcy niezbędnych środków utrzymania. Natomiast punkty 3 i 4 artykułu 18 ust. 4a nie znajdują w sprawie zastosowania. Organ odwoławczy uznał, iż najistotniejszym w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy wystąpiły przesłanki art. 18 ust 4a pkt 5 powołanej ustawy, tzn. czy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. Podkreślono, iż organ II instancji prowadząc postępowanie szczególną wagę przyłożył do dokumentów obrazujących sytuację finansową firmy A. B. Przypomniano, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego pismem z dnia 7 sierpnia 2006 r. poinformował, że wykazany dochód z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej za 2005 r. wyniósł 70.920,96 zł, natomiast za I półrocze 2006 r. 14.943,17 zł. Sam A. B. w dniu 31 lipca 2006 r. (protokół przesłuchania strony) informował urząd pracy, że od roku 2003 prowadzona przez niego działalność przynosi zyski, a wartość posiadanych ruchomości szacował na ok. 400 tysięcy zł. (wartości nieruchomości nie określał). Dnia 5 grudnia 2006 r. poinformował, że jego sytuacja materialna nie uległa zmianie. Wskazano, iż organ odwoławczy, mając na celu uzyskanie pełniejszych informacji na temat kondycji finansowej skarżącego, pismem z dnia 12 kwietnia 2007 r. poprosił pana A. B. o przedłożenie dokumentacji podatkowej za rok 2006 i 2007. Z nadesłanego zeznania podatkowego PIT-36L (data wpływu do organu odwoławczego: 15 maj 2007 r.) wynika, że w roku 2006 A. B. osiągnął przychód w wysokości 181.227,12 zł, przy czym koszt uzyskania przychodu wyniósł 181.436,51 zł. Rok podatkowy zamknął się stratą 209,39zł. Odwołujący się przedstawił również wydruk z księgi przychodów i rozchodów, stanowiący podsumowanie na koniec roku 2006 r. Pod pozycją 9 powyższego podsumowania podano wartość uzyskanych przychodów w kwocie 181.227,12 zł, pod pozycją 10 wartość zakupu towarów, materiałów - 22.872,71 zł, pod pozycją 11 – koszty uboczne zakupu: 548,80 zł, zaś pod pozycją 15 - pozostałe wydatki 160,167,00 zł. W pozycji dochód razem wymieniono kwotę - 2.361,39 zł (strata). Dalej podano, iż z podsumowania przychodów i rozchodów na koniec miesiąca lutego 2007 r. wynika, że przychód wyniósł 3.935,60 zł, zaś wydatki zamknęły się w kwocie 14.484,14 zł. Pod pozycją dochód razem wykazana została kwota -10.804,54 zł (strata). Powyższe informacje doprowadziły organ odwoławczy do konkluzji, iż wprawdzie w roku 2006 A. B. z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej poniósł stratę, jednakże osiągnięty przychód był wysoki, a przyczyną straty były przewyższające go wydatki. Również dane dotyczące początku roku 2007 świadczą zdaniem Wojewody o tym, że wydatki znacznie przekraczają uzyskiwane dochody. Nie można jednak nie zwrócić uwagi, że rok 2005 zamknął się dużym zyskiem (70.920,96 zł), który z pewnością pozwalał na uwzględnienie w gospodarce finansami spłaty przynajmniej istotnej części pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy (według stanu na dzień 31 stycznia 2007 r. zadłużenie pana A. B. wynosiło 43.444,90 zł), czego niestety dłużnik nie dokonał. Przyznano, iż sytuacja firmy prowadzonej przez A. B. nie jest stabilna, jednakże zdaniem organu odwoławczego, nie uprawnia do umorzenia długu. Wojewoda argumentuje, iż prowadząc działalność gospodarczą A. B. musiał się liczyć z wahnięciami kondycji finansowej firmy, a zaciągając pożyczkę powinien ją wpisać w dodatkowe ryzyko związane z prowadzeniem firmy. Argumentacji skarżącego, iż w przypadku niezastosowania wobec niego umorzenia może dojść do likwidacji firmy (a co za tym idzie utraty źródła utrzymania całej jego rodziny) oraz zwolnienia pracownika, nie można uznać za wystąpienie szczególnych względów społecznych lub gospodarczych, przemawiających za umorzeniem długu. Okoliczności sprawy mogą wskazywać natomiast na zasadność wystąpienia z wnioskiem o odroczenie terminu spłaty, zawieszenie naliczania odsetek. W końcowej części uzasadnienia organu II instancji odwołano się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA 1499/03, wydanym w przedmiocie rozłożenia na raty należności wynikających z umowy pożyczki, w którym Sąd podkreślił, iż przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu dają w ostatecznym rozrachunku prymat interesowi publicznemu, ukierunkowanemu nie tylko na udzielanie pożyczek z Funduszu Pracy, ale również na czuwaniu przez organ nad odzyskiwaniem tych funduszy w celu ich dalszego wykorzystania przez innych bezrobotnych. Powyższą decyzję Wojewody z dnia "[...]" A. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o uznanie, że zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem normy przepisu art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w związku z art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek do jej zastosowania. W uzasadnieniu skargi kwestionuje zasadność powoływania się przez Wojewodę na wyroki Sądu Rejonowego, cytując zdanie z uzasadnienia wyroku "w istocie zatem rozstrzygnięcie sprawy nie zależało od wyniku tego postępowania administracyjnego, wobec czego nie stanowiło ono podstawy do zawieszenia postępowania przed sądem". Wyciąga z tego wniosek, że Sąd Rejonowy uznał, że sprawa cywilna i sprawa administracyjna nie są ze sobą w jakikolwiek sposób powiązane. Skarżący podnosi dalej, że skoro organ odwoławczy wyinterpretował ze stanowiska Powiatowej Rady Zatrudnienia, iż pozytywnie zaopiniowała ona umorzenie kwoty 18.114,29 zł, to organ powinien rozważyć inne argumenty przyjęte przez Radę Zatrudnienia. W konsekwencji powyższego A. B. zarzuca, iż zaskarżona decyzja nosi cechy dowolności. Podkreśla, że zapłacił z tytułu samych należności kwotę około 130.000 zł oraz że odsetki wynoszą 25,20% w stosunku rocznym. Uważa, że okoliczność ta z nieznanych powodów nie została uwzględniona przez organ II instancji. Argumentację organu co do możliwości zapłaty w jednym roku należności z osiągniętego dochodu uważa za zaskakującą, a to z tego powodu, że zapłacił już o wiele więcej. Po raz kolejny stwierdza, że prowadzona egzekucja komornicza z nieruchomości zmusi go do zaprzestania prowadzenia działalności. Wyraża zdanie, że w tej konkretnej sprawie wyjątkowo to właśnie względy społeczne i gospodarcze przemawiają za umorzeniem należności wraz z odsetkami z tytułu umowy pożyczki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Wojewody skarżący wyciągnął nieprawidłowe wnioski z wyroku Sądu Rejonowego. Sąd, co pomija milczeniem skarżący, który podniósł, że "stosownie do art. 840 § 1 pkt 2 KPC dłużnik może żądać pozbawienia tytułu wykonawczego wykonalności, jeżeli m.in. po powstaniu tytułu egzekucyjnego nastąpiło zdarzenie, wskutek którego zobowiązanie wygasło albo nie może być egzekwowane. Ewentualne zwolnienie powoda z części spornego zobowiązania do tej pory nie nastąpiło i w chwili obecnej stanowi zdarzenie przyszłe i niepewne". W ocenie Wojewody Sąd Rejonowy nie uwzględnił prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie umorzenia, ponieważ nie zostało ono zakończone wydaniem decyzji, stanowiło zatem "zdarzenie przyszłe i niepewne". Nieuprawnionym jest zatem wniosek skarżącego, że tym samym Sąd Rejonowy nie dostrzega jakiegokolwiek związku pomiędzy sprawą cywilną a administracyjną. Ustosunkowując się do argumentacji skarżącego dotyczącej powołania się przez organ odwoławczy na opinię Powiatowej Rady Zatrudnienia tylko we fragmencie wskazującym proponowaną kwotę umorzenia podkreślono, że opinia jedynie w tym zakresie wynikała z ustawowych uprawnień Rady, w związku z czym w tym zakresie była uwzględniana w prowadzonym postępowaniu odwoławczym. Skarżący wyraża zaskoczenie, że organ widział możliwość spłaty długu w roku, w którym osiągnął istotny dochód. Argumentuje, że "zapłacił już o wiele więcej". Zdaniem organu fakt spłaty przeważającej części zadłużenia nie upoważnia dłużnika do samowolnego odstąpienia od dalszych spłat, zwłaszcza, kiedy istnieją po temu udowodnione możliwości. Podsumowując wskazano, iż Wojewoda nie dostrzegł szczególnych względów społecznych i gospodarczych przemawiających za umorzeniem zadłużenia, tym samym nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje zatem jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź procesowego. Przy czym zaskarżona decyzja podlega uchyleniu tylko w przypadku, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd natomiast nie jest uprawniony do oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej słuszności, celowości czy też przestrzegania zasad współżycia społecznego. Ponadto, podnieść należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny nie jest co prawda związany granicami skargi, ale jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność kwestionowana przez uprawniony podmiot. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie poza zakresem rozpoznania i rozstrzygnięcia Sądu musiały pozostać zarzuty strony skarżącej wskazujące na bezpodstawne wypowiedzenie umowy pożyczki na utworzenie 3 dodatkowych miejsc pracy dla osób bezrobotnych. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie mogła być tylko skarga na ostateczną decyzję Wojewody z dnia "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia pożyczki z Funduszu Pracy wraz z odsetkami. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji należy przywołać art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. nr 58, poz. 514 ze zm.). Zgodnie z jego dyspozycją starosta może odroczyć termin spłat, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę, o której mowa w ust. 1, jeżeli: 1) w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że pożyczkobiorca nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności, 2) w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania, 3) pożyczkobiorca zmarł nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności, 4) wydatki egzekucyjne będą wyższe od należności, 5) przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. Przywołany przepis określa materialnoprawne przesłanki, od spełnienia których zależy m.in. umorzenie pożyczki z Funduszu Pracy. Wskazać przy tym należy, iż decyzje podejmowane przez organy zatrudnienia na podstawie tegoż przepisu mieszczą się w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym świadczy sformułowanie "starosta może...". Ocena, czy w konkretnej sprawie występują okoliczności uzasadniające umorzenie pożyczki, pozostawiona więc została swobodnemu uznaniu organu zatrudnienia, który po uprzednim zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia musi uwzględnić wszystkie okoliczności mające wpływ na tę ocenę. Kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się więc do oceny czy organ zatrudnienia uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wskazywać na zaistnienie którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Zdaniem Sądu, organy zatrudnienia po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i przeanalizowaniu zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego doszły do trafnego wniosku, iż żadna z przesłanek wymienionych w punktach 1 – 5 art. 18 ust. 4a powołanej ustawy nie występuje w niniejszej sprawie. Sąd stwierdza również, że zaskarżonej decyzji a także decyzji ją poprzedzającej nie można postawić zarzutu, że uznanie organów zatrudnienia ze swobodnego przekształciło się w uznanie dowolne. Organy zatrudnienia, a zwłaszcza Wojewoda, w ramach wyczerpującego uzasadnienia decyzji, w sposób prawidłowy przedstawiły argumenty przemawiające za odmową umorzenia pożyczki z Funduszu Pracy wraz z odsetkami, udzielonej skarżącemu na utworzenie 3 dodatkowych miejsc pracy dla osób bezrobotnych. Odniesiono się również do zarzutów odwołania oraz przeanalizowano zgromadzony w aktach materiał dowodowy sprawy. Wyjaśniono okoliczności faktyczne, które mogłyby mieć wpływ na umorzenie pożyczki wraz odsetkami w oparciu o przesłankę z art. 18 ust. 4a pkt 5 powołanej ustawy, takie jak kondycja finansowa firmy skarżącego, stan majątkowy i rodzinny skarżącego, a po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu materiału dowodowego (art. 7 i 77 Kpa) dokonano prawidłowej oceny, mieszczącej się w ramach swobodnej oceny dowodów. Organy orzekające podały też stosowną podstawę prawną swych decyzji. Słuszna jest poczyniona przez organ odwoławczy uwaga co do postawy skarżącego, który mimo osiągnięcia w 2005 r. znacznego zysku z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej nie uwzględnił w gospodarce finansami spłaty przynajmniej istotnej części pożyczki udzielonej mu z Funduszu Pracy, doprowadzając w istocie do zwiększenia zadłużenia. Zauważyć także należy, iż organ I instancji, po wypowiedzeniu skarżącemu w 2001 r. umowy pożyczki udogodnił skarżącemu spłatę pożyczki poprzez rozłożenie zadłużenia na raty, czego skarżący nie wykorzystał jednak w sposób odpowiedni. Nie wywiązując się ze spłaty długu zgodnie z postanowieniami decyzji Starosty z dnia "[...]" dłużnik spowodował wszczęcie przeciwko niemu kolejnego postępowania egzekucyjnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, iż z umorzenia pożyczki z Funduszu Pracy nie można czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do odstąpienia od egzekwowania zadłużenia, tym bardziej, że odzyskane środki z Funduszu Pracy mają przyczyniać się do zaktywizowania kolejnych osób bezrobotnych. Skoro powszechną zasadą jest spłacanie zaciągniętych długów, a ich umorzenie powinno być instytucją nadzwyczajną, to organy zatrudnienia korzystając z uprawnienia umorzenia pożyczki na podstawie art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu mówiącego o wypadkach gospodarczych lub społecznych powinny przede wszystkim uwzględniać wypadki szczególne, które spowodowane zostały działaniem czynników, na które zobowiązany nie może mieć wpływu i które są niezależne od sposobu jego postępowania. Okoliczności takie w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Nie należą do nich ani trudności finansowe skarżącego, ani też eksponowana w skardze okoliczność spłaty w przeważającej części zadłużenia. Dodatkowo wskazać należy, iż względy gospodarcze lub społeczne, o jakich mowa w art. 18 ust. 4a pkt 5 nie zostały przez ustawodawcę zdefiniowane, co powoduje, że w każdym indywidualnym przypadku ich znaczenie może uwzględniać różne aspekty mieszczących się w tych pojęciach wartości. Z całą pewnością przy ich ocenie należy uwzględniać wartości wspólne dla całego społeczeństwa, takie jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa, a także zasadność obciążenia Funduszu Pracy, a w rezultacie całego społeczeństwa kosztami udzielonej w ten sposób pomocy, na tle sytuacji finansowej państwa. Zdaniem Sądu, organy zatrudnienia miały prawo uwzględnić przy ocenie tej przesłanki również charakter i cel jakiemu służą środki z Funduszu Pracy, a także obciążający je obowiązek dbałości o dochody Funduszu Pracy. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że okoliczności niniejszej sprawy mogą wskazywać jedynie na zasadność wystąpienia z wnioskiem o odroczenie terminu spłaty, czy też zawieszenie naliczania odsetek. Wbrew twierdzeniom skarżącego uznać należy, iż Starosta występując do Powiatowej Rady Zatrudnienia o wydanie opinii "w sprawie wniosku złożonego przez Pana A. B. o umorzenie zadłużenia wobec Funduszu Pracy" wywiązał się z przewidzianego w art. 18 ust. 4a powołanej ustawy wymogu zasięgnięcia opinii powiatowej rady zatrudnienia. Przy czym podkreślić należy, iż powiatowa rada zatrudnienia, będąca organem opiniodawczo – doradczym starosty, wydaje opinie, która nie wiąże starosty w sposób bezwzględny. Ponadto prawidłowo wskazał organ II instancji, ustosunkowując się w odpowiedzi na skargę do zarzutu dotyczącego powołania się na opinię Powiatowej Rady Zatrudnienia tylko we fragmencie wskazującym proponowaną kwotę, że jedynie w tym zakresie opinia Rady wynikała z jej ustawowych uprawnień, w związku z czym w tym zakresie uwzględniana była w prowadzonym postępowaniu odwoławczym. Sąd w pełni podziela wywody przedstawione przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę, prowadzące do trafnej konkluzji, iż skarżący wyciągnął nieprawidłowe wnioski z wyroku Sądu Rejonowego z dnia "[...]" (sygn. akt "[...]") oddalającego powództwo A. B. przeciwko Powiatowi– Powiatowemu Urzędowi Pracy o pozbawienie wykonalności tytułu wykonawczego. Z przytoczonego przez stronę skarżącą w szczątkowym fragmencie uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego nie można absolutnie wysnuć wniosku, iż organy zatrudnienia opisując stan faktyczny sprawy nie mogły przywoływać rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu cywilnym. Skoro organy zatrudnienia nie naruszyły przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.