II SA/Ol 72/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędzia WSA Marzenna Glabas Asesor WSA Beata Jezielska Protokolant Lech Bartłomiej Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku 3) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. J. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 14 listopada 2003 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., działając na podstawie art. 105 § l kpa, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego, położonego na działce Nr 133 przy ul. "[...]" w I. W uzasadnieniu wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, iż decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w I. z dnia 26 czerwca 1998 r. W. N. uzyskał pozwolenie na budowę budynku gospodarczo-garażowego na wskazanej wyżej działce. Po zakończeniu budowy w dniu 21 marca 2000 r. inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowego obiektu jako magazynu okuć meblowych. Decyzją z dnia 12 czerwca 2000 r. Starosta I., po uprzednim protokolarnym sprawdzeniu miejsca budowy, udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego, bowiem przeprowadzone postępowanie nie wykazało faktu dokonania samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania. Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny, organ I instancji uznał, że skoro wszystkie roboty adaptacyjne, mające na celu przystosowanie pomieszczeń gospodarczo-garażowych na cele magazynowe, wykonane zostały przed wydaniem formalnego pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu, to prowadzenie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania jest obecnie bezprzedmiotowe. Odwołanie od wskazanej wyżej decyzji wniósł E. J. W wyniku jego rozpatrzenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 16 grudnia 2003 r., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazał, że z akt sprawy wynika, iż prowadzona przez W. N. działalność gospodarcza, polegająca na ręcznym pakowaniu okuć meblowych, ogranicza się jedynie do granic jego działki. Odwołujący się, jako użytkownik nieruchomości sąsiadującej z działką Nr 133 przy ul. "[...]" w I., nie posiada zatem przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, gdyż postępowanie to nie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. W skardze z dnia 14 stycznia 2004 r., E. J., zarzucając decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że jako właściciel nieruchomości, sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością W. N., jest stroną przedmiotowego postępowania. Podniósł również, iż obsługa transportowa samochodami ciężarowymi magazynu, znajdującego się na działce inwestora, nie mieści się w granicach całkowitej nieuciążliwości, ustalonej dla tego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśniając okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, podniósł natomiast, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 października 2002 r. uchylił decyzje organów I i II instancji w przedmiocie udzielenia inwestorowi pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania spornego budynku gospodarczo-garażowego na magazyn. Po uchyleniu przez Wojewodę decyzją z dnia 27 lutego 2003 r., decyzji organu I instancji, wydanej w efekcie ponownego rozpatrzenia sprawy, Starosta I. ostatecznie odmówił inwestorowi wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania spornego obiektu. Pomimo powyższego, W. N. nie zaprzestał jednak użytkowania przedmiotowego budynku jako magazynu do prowadzonej działalności. W ocenie skarżącego, w świetle przedstawionych wyżej okoliczności, stwierdzenie organu I instancji, że inwestor mógł użytkować sporny obiekt jako magazyn, dowodzi, iż nie dokonał on dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy. Nie odniósł się również do kwestii podnoszonych przez skarżącego w jego pismach składanych w toku postępowania administracyjnego. Ponadto skarżący zarzucił organom obu instancji brak, zgodnego z przepisem art. 107 kpa, uzasadnienia zaskarżonych decyzji oraz naruszenie art. 10 § l kpa i art. 81 kpa poprzez nieumożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Podczas rozprawy przeprowadzonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 9 grudnia 2004 r., skarżący podniósł, iż nieopodal jego domu znajduje się plac manewrowy inwestora, którego sąsiedztwo jest uciążliwe. W. N. oświadczył natomiast, iż sporny magazyn wykorzystuje jako budynek gospodarczy, w którym przechowuje rzeczy do użytku domowego oraz składuje okucia meblowe. Na czas załadunku do pomieszczenia tego wjeżdża samochód. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych decyzji wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd nie jest natomiast związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące wzruszeniem zaskarżonego aktu lub czynności. Na wstępie zaznaczyć należy, że Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonych decyzji organów nadzoru budowlanego, miał w rozpoznawanej sprawie utrudnione zadanie. Zauważyć należy, że przesłane Sądowi akta sprawy nie są kompletne. W toku postępowania sądowego, pomimo wezwania organu odwoławczego do przesłania całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie dotyczącej użytkowania spornego budynku gospodarczo-garażowego, akta te nie zostały uzupełnione. W aktach tych brakuje natomiast tak podstawowych dokumentów jak chociażby zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu, bądź wniosku strony, na podstawie którego, postępowanie w mniejszej sprawie zostało wszczęte. Brak ten okazuje się natomiast istotny, jeśli weźmie się pod uwagę fakt, iż w zaskarżonych decyzjach zarówno organ I, jak i II instancji odmiennie określił przedmiot rozpoznawanej sprawy. Zauważyć ponadto należy, że Sądowi nie przedłożone zostały również akta sprawy o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania spornego budynku. W związku z powyższym, zaznaczyć należy, że podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie Sąd posiłkował się w tym zakresie wyjaśnieniami skarżącego. W oparciu też o te wyjaśnienia ustalił, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organy nadzoru budowlanego pominęły okoliczności faktyczne mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, co w konsekwencji musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Wskazać bowiem należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzić, stosownie do art. 7 i 77 § l kodeksu postępowania administracyjnego, dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Jako dowolne należy traktować natomiast ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący. W rozpoznawanej sprawie natomiast, jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w przesłanych Sądowi aktach sprawy, jak również z treści zaskarżonych decyzji organów obu instancji, postępowanie w sprawie samowolnej zmiany przez inwestora sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na magazynowy toczyło się w zupełnym oderwaniu od postępowania w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania wskazanego wyżej budynku, którego przebieg i wynik końcowy ma decydujący wpływ także na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Zgodnie z wyjaśnieniami skarżącego, po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylającym pozytywne dla inwestora decyzje organów administracji architektoniczno-budowlanej, postępowanie to zakończyło się ostatecznie odmową wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania spornego budynku. Akta tej sprawy nie zostały przedłożone Sądowi. Z przesłanego przez skarżącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2002 r., sygn. akt "[...]", wynika natomiast, że E. J. w postępowaniu tym uznawany był za jego stronę. Nie budzi bowiem wątpliwości fakt, że stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu, które pełni podobną funkcję jak pozwolenie na budowę, są oprócz inwestora także właściciele nieruchomości sąsiednich. Stwierdzić zatem należy, że także każde postępowanie wszczęte w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu lub jego części, wymagającą uprzedniego uzyskania pozwolenia, z reguły dotyczyć będzie interesu prawnego również właścicieli tych nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie, organ I instancji uznał skarżącego za stronę postępowania w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego budynku. W takiej sytuacji, organ II instancji, który umarzył postępowanie odwoławcze, odmawiając przyznania skarżącemu przysługującego mu dotychczas przymiotu strony, w uzasadnieniu wydanej decyzji powinien jednoznacznie wykazać zasadność wszystkich przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się podejmując takie rozstrzygniecie. Aby rozstrzygnięciu temu nie można było zarzucić dowolności powinien wykazać również, iż podjęte zostało ono w oparciu o całokształt związanego ze sprawą materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie, wydanie decyzji przez organ odwoławczy nie zostało jednak, w ocenie Sądu, poprzedzone wnikliwą oceną wszystkich istotnych okoliczności faktycznych związanych ze sprawą. Tym samym, w toku ponownego jej rozpoznawania, organ ten powinien przeprowadzić postępowanie uzupełniające mające na celu wyjaśnienie pominiętych kwestii związanych z toczącym się postępowaniem o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania spornego budynku i rozważyć, czy w świetle "nowych" okoliczności sprawy, skarżący nie powinien być uznany za stronę niniejszego postępowania. W podjętej decyzji, organ odwoławczy powinien również w sposób bardziej precyzyjny i nie budzący wątpliwości określić przedmiot rozpoznawanej sprawy. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § l pkt l lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz stosownie do art. 200 powołanej ustawy orzekł o zwrocie kosztów postępowania. Zgodnie z art. 152 ustawy, Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.