II SA/Ol 72/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie świadczenia pieniężnego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3/ przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz radcy prawnego E. K. kwotę 240zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 29 sierpnia 2013 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynął wniosek J. S., w którym domagał się on zagwarantowania jego rodzinie "prawa do godnego życia i zabezpieczenia środków finansowych na życie", a także przyznania rodzinie "na każdą osobę tyle samo pieniędzy, ile wyznaczonych jest na uczestnika Domu Dziennego Pobytu (Dz. D. P.) przy ul. A". Wniosek ten został podtrzymany przez stronę w toku wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego dnia 9 września 2013 r. przez pracownika socjalnego MOPS. Decyzją z dnia "[...]", wydaną z upoważnienia Prezydenta A przez Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, postanowiono o umorzeniu w części postępowania wszczętego na wniosek strony w sprawie świadczenia w takiej samej wysokości, którą przeznacza MOPS na jednego członka w Dz. D. P. przy ul. A dla ww. i dla jego żony. Jako podstawę prawną organ I instancji wskazał przepis art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W odwołaniu z dnia 11 października 2013 r. J. S. wyraził niezadowolenie z decyzji, zarzucając wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, w tym licznych przepisów Konstytucji RP (art. 1, 2, 8 pkt 1, 18, 30, 32 pkt 1 i 2, 40, 51, 60, 61, 67, 68, 69, 71 pkt 1, 75, 76, 78, 83) oraz uchwały Rady Miasta z dnia 4 lipca 2013 r. i regulaminu organizacyjnego Dziennego Domu Pomocy Społecznej A, a także "wszystkich regulaminów dziennych domów pomocy społecznej". W uzasadnieniu wskazał, że w domach pomocy społecznej w A przebywają pensjonariusze o znacznie wyższych dochodach, niż w jego rodzinie, których stać na zapewnienie sobie pomocy we własnym zakresie. Dlatego "domaga się takiej pomocy finansowej o jaką prosił". Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji zawarto argumentację, z której wynika, że w ocenie Kolegium organ I instancji trafnie rozstrzygnął o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, ponieważ przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w tym u.p.s. oraz prawa miejscowego, nie przewidują możliwości przyznania świadczenia wnioskowanego przez stronę. Wskazano przy tym, że jeśli cel postępowania administracyjnego, którym jest załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, nie może być osiągnięty, ponieważ brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, postępowanie należy umorzyć (art. 105 § 1 k.p.a.). Postępowanie niniejsze zaś stało się bezprzedmiotowe po ustaleniu w jego toku, że sprawa indywidualna, której załatwienia domaga się strona, nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, ani w żadnej innej formie i nie mieści się w zakresie spraw, do których zastosowanie znajdują przepisy k.p.a., czyli nie jest sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej. Skargę na ww. decyzję wywiódł J. S.. Wyrażono w niej niezadowolenie z decyzji Kolegium i wskazano, że została ona wydana "z rażącym naruszeniem i obrazą prawa materialnego i prawa humanitarnego". W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podjął polemikę z różnymi fragmentami uzasadnienia skarżonej decyzji Kolegium. Z toku skargi można wyodrębnić zarzut, że skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego - mimo, iż dostrzegł, że decyzja organu I instancji została podpisana przez osobę nieupoważnioną do wydawania decyzji administracyjnych - pominął tę mającą wpływ na wynik sprawy kwestię i stwierdził, że nie ujawnił w toku postępowania odwoławczego takich uchybień w działalności organu I instancji, które miałyby wpływ na rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Organ nie zgodził się z zarzutami skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu w części postępowania wszczętego na wniosek strony w sprawie świadczenia w takiej samej wysokości, którą przeznacza MOPS na jednego członka w Dz. D. P. przy ul. A dla wnioskodawcy i jego żony. Podstawą prawną podjętego przez organy rozstrzygnięcia jest art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ), k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zwrócić należy uwagę, że przepis art. 105 kładzie akcent na bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Poglądy na istotę umorzenia postępowania administracyjnego są zatem uwarunkowane przez stanowisko wobec samego przedmiotu postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 (zob. komentarz do art. 1). Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym wypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem (vide: A. Wróbel, Komentarz do art. 105 k.p.a.). Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 462), co jednakże nie ma większego znaczenia dla interpretacji komentowanego przepisu (por. wyrok NSA w Łodzi z dnia 18 kwietnia 1995 r.,SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80, w którym przyjęto, że: "Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy"). Na gruncie niniejsze sprawy organy stanęły na stanowisku, że postępowanie należało umorzyć ponieważ przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w tym u.p.s. oraz prawa miejscowego, nie przewidują możliwości przyznania świadczenia, o które wniosła strona. W ocenie Sądu jest to błędne stanowisko. Przede wszystkim z wniosku dnia 29 sierpnia 2013 r. skierowanego do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wynika, że skarżący domaga się przyznania rodzinie "na każdą osobę tyle samo pieniędzy, ile wyznaczonych jest na uczestnika Domu Dziennego Pobytu przy ul. A. Już tylko pobieżna analiza wniosku strony prowadzi do prostej i nie budzącej wątpliwości konkluzji, że skarżący we wspomnianym wyżej piśmie wniósł o przyznanie mu świadczenia pieniężnego. Wprawdzie nie określił go kwotowo jednak wskazał jednoznacznie, że domaga się świadczenia pieniężnego. Organ pomocy społecznej zaś niewątpliwie jest władny rozpoznać taki wniosek, gdyż kwalifikuje się on jako na przykład wniosek o zasiłek celowy. Już samo to przemawia za tym, że organ zupełnie niezasadnie podjął rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w sprawie. Z pewnością bowiem w sprawie nie przestał istnieć przedmiot postępowania, rolą organu jedynie było przeprowadzenie postępowania w celu skonkretyzowania wniosku strony. Argumentacja natomiast jakoby sprecyzowanie żądania strony nie było możliwe nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przy ustalaniu żądania strony organy powinny wziąć pod uwagę cały kontekst i okoliczności sprawy. Z tych zaś wynika, że w trakcie wywiadu środowiskowego J. S. oświadczyli, że nie są w stanie uczestniczyć zajęciach w Dziennym Ośrodku Pomocy. Pracownik socjalny natomiast zaznaczył po tym oświadczeniu w aktualizacji wywiadu środowiskowego (akta adm., k . – 29), że stawka żywieniowa w Dziennym Ośrodku Pomocy wynosi 5 zł na osobę dziennie. Osoby zaś korzystające z tej formy pomocy uczęszczają do ww. domu w dni robocze, tj. średnio 20 dni w miesiącu, co stanowi około 100 zł miesięcznie na osobę. Tak więc sam organ przedstawił koszt korzystania przez uczestników z wyżywienia w Dziennym Ośrodku Pomocy w skali miesiąca. Jeśliby zaś organ miał wątpliwości co do precyzyjnego kwotowego ustalenia żądania strony, to powinien zwrócić się do niej z zapytaniem czy wnioskowane przez nią świadczenie pieniężne obejmuje właśnie kwotę równą kosztom wyżywienia w Dziennym Ośrodku Pomocy czy też sumę równą kosztom całego pobytu. Organy nie wyjaśniły tych wszystkich niezbędnych okoliczności. Na marginesie rozważań warto jedynie wskazać, że na rozprawie przed Sądem (akta sądowe, k . – 71) pełnomocnik skarżącego podniósł, że skarżącemu jest wiadomym, iż dofinansowanie do dziennego pobytu w DPS wynosi 2600 zł i jest to kwota z przed dwóch lat. Strona skarżąca stwierdziła jednak, że gdyby taka pomoc nie mogła być jej przyznana, to wnioskuje o objęcie pomocą w wysokości minimum socjalnego. Po przeprowadzeniu zatem ponownego postępowania mającego na celu skonkretyzowanie żądania strony skarżącej, organ rozpatrzy merytorycznie jej wniosek. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało w pkt 1 uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt 2, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O wynagrodzeniu radcy prawnego ustanowionego w ramach pomocy prawnej orzeczono w pkt 3 zgodnie z art. 250 p.p.s.a.