II SA/Ol 72/19

Dnia 25 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2019 r. w Olsztynie na posiedzeniu niejawnym wniosku T Ś o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi T Ś na decyzję Wojewody W z dnia "[...]"r. nr "[...]" w przedmiocie niezwłocznego zajęcia nieruchomości postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. 1. W skardze wniesionej przez pełnomocnika T Ś (dalej: skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem organu, na decyzję Wojewody W z dnia "[...]"r. nr "[...]", którą utrzymano w mocy decyzję Starosty N z dnia "[...]" r. znak: "[...]" w sprawie udzielenia zezwolenia przedsiębiorstwu E S.A. na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w obrębie N, gm. N, oznaczonej jako działka nr "[...]" w celu realizacji inwestycji pod nazwą "Przebudowa napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji N - D", złożono wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci wykonania prac przez uczestnika postępowania na linii elektroenergetycznej na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 124 ust. 1 a u.g.n., co może prowadzić do pozbawienia skarżącego prawa do odszkodowania w pełnym zakresie za ingerencję w prawo własności. Podniesiono, że funkcją niniejszej decyzji jest umożliwienie wykonania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, na mocy decyzji Wojewody W z dnia "[...]"r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty N, zaskarżoną zresztą do tut. Sądu. Obecna zakwestionowana decyzja, odmiennie od rozstrzygnięcia z art. 124 ust. 1 u.g.n., nie podlega wstrzymaniu na podstawie art. 9 u.g.n. W konsekwencji interes strony zostanie naruszony w zakresie zabudowania nieruchomości urządzeniami elektro -energetycznymi. Ewentualne uchylenie decyzji przez Sąd spowoduje, że postępowanie prowadzone w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. będzie bezprzedmiotowe, jeśli prace zostaną wykonane. Decyzje wydane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. i art. 124 ust. 1a u.g.n. nie mogą być podjęte względem urządzeń już istniejących. Skutki wykonania zaskarżonej decyzji nie będą mogły być odwrócone, gdyż uchylenie decyzji zaskarżonej wywołuje skutki na przyszłość, co będzie oznaczało, że w dacie uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia uczestnik postępowania będzie miał tytuł prawny do nieruchomości, który dopiero następnie może utracić na skutek uchylenia ww. decyzji. Prace nie będą zatem zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej. W konsekwencji braku możliwości wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., w przypadku zrealizowania prac, skarżący nie otrzyma odszkodowania na podstawie przepisów u.g.n., mimo że jego nieruchomość zostanie obciążona urządzeniami przesyłowymi. Nie będzie też możliwe usunięcie wybudowanych już urządzeń przesyłowych, jeśli zostaną one podłączone do sieci uczestnika, nawet w przypadku skutecznego wzruszenia decyzji będącej podstawą ingerencji w prawo własności skarżącego. Sąd Najwyższy przyznaje bowiem pierwszeństwo roszczeniom o ustanowienie służebności przesyłu względem roszczenia o usunięcie urządzeń - wyrok SN z dnia 20 kwietnia 2016 r. w sprawie V CSK 5120/15. 2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W wniósł o oddalenie skargi, nie zajął stanowiska w kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. 3. Pismem z dnia "[...]"r. pełnomocnik E S.A. z siedzibą w G w kwestii wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podniósł, iż jest on pozbawiony podstaw. Podał, że podstawową funkcją art. 124 ust. 1a u.g.n. jest wyeksponowanie dobra ogółu, jako dobra większego, niż dobro jednostki lub pewnej grupy społecznej. W tej sprawie funkcja ta realizuje się poprzez możliwość przeprowadzenia inwestycji celu publicznego mimo sprzeciwu właściciela działki. W sprawie tej istotne znaczenie ma interes społeczny, gdyż inwestycja ta, kwalifikowana jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, stosownie do art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n., służyć ma interesowi społecznemu, pojmowanemu jako interes większej grupy ludności. Jej realizacja zwiększy pewność zasilania, poprawi jakość energii dostarczanej odbiorcom oraz zmniejszy zagrożenia przeciążeniami linii mogącymi powodować braki w dostawach energii elektrycznej, co uznać należy jako bezpośrednie korzyści odniesione przez mieszkańców obszarów, na których przesył energii elektrycznej następuje poprzez przedmiotową linię. Dokonanie przebudowy wiązać się będzie z poprawą niezawodności sieci przesyłowej oraz ułatwieniami w przeciwdziałaniu skutkom poważnych awarii systemowych. Wskazano także, że zły stan techniczny linii, wynikający z ponad czterdziestoletniego okresu eksploatacji oraz faktu poddawania w tym czasie linii jedynie drobnym pracom konserwacyjno-remontowym, stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa właścicieli nieruchomości, przez które przebiega. Podkreślono, że wydanie decyzji na niezwłoczne zajęcie nieruchomości uzasadnione jest także interesem gospodarczym, gdyż zły stan techniczny linii powoduje, że na chwilę obecną nie jest możliwe przyłączanie nowych przedsiębiorstw, zakładów produkcyjnych, zaś przestarzałe parametry techniczne linii nie pozwalają na wzmocnienie przesyłu energią elektryczną wytwarzaną przez odnawialne źródła tj. farmy wiatrowe lub fotowoltaiczne. Spełniony jest także warunek wyjątkowo ważnego interesu strony, którym jest terminowość realizacji inwestycji. Planowany termin realizacji inwestycji przy pierwotnych założeniach przypadał na przełom "[...]" i "[...]" roku, a z uwagi na opóźnienie w realizacji, jej termin został przesunięty do polowy "[...]" r. Kolejne opóźnienia będą skutkować dalszym podniesieniem kosztu inwestycji, co w znaczący sposób godzić będzie w interes inwestora. Poza tym niniejsza inwestycja jest inwestycją liniową i jej realizacja będzie możliwa wyłącznie w przypadku uzyskania przez E S.A tytułów prawnych do ponad 200 działek. Brak tytułu dla chociażby jednej z działek skutkować będzie wstrzymaniem realizacji całej inwestycji. Dodatkowo podniesiono, że obecna inwestycja nie dotyczy budowy nowej linii lecz polega jedynie na przebudowie linii już istniejącej, funkcjonującej niezmiennie od kilkudziesięciu lat. Prace podjęte na przedmiotowej nieruchomości nie spowodują ani zmiany miejsca położenia słupów elektroenergetycznych, ani też tym bardziej zmiany lokalizacji przewodów, co oznacza constans w odniesieniu do istniejącego obecnie stanu technicznego. Zwrócono uwagę, że zgłaszając wniosek o wstrzymanie z powodu ryzyka znacznej szkody i niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie wykazał skarżący, gdyż za takowe nie można uznać twierdzenia o utracie prawa do odszkodowania za szkody wyrządzone na nieruchomości z uwagi na realizację robót budowlanych, że zachodzi takie niebezpieczeństwo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w związku z faktem, iż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 121) dalej: u.g.n., ewentualne wstrzymanie jej wykonania może mieć miejsce wyłącznie w oparciu o zasady ogólne, zawarte w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) dalej: p.p.s.a. Co do zasady zatem warunkiem pozytywnego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji jest wskazanie na okoliczności uprawdopodabniające zaistnienie niebezpieczeństwa znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania decyzji, przy czym pamiętać należy o tym, że skutki te należy wiązać z sytuacją, w której w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostałaby uchylona. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu została zatem powołana do ochrony tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mógłby dla strony wywołać akt, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod względem legalności. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 zd. 1 ustawy p.p.s.a.). Sąd administracyjny oceniając zasadność wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest obowiązany badać go z uwzględnieniem argumentów w nim podniesionych, ale jednocześnie w aspekcie całokształtu okoliczności sprawy, zwłaszcza gdy argumentacja wniosku do okoliczności tych nawiązuje. Rozpoznając wniosek, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd administracyjny nie może w takich sytuacjach pomijać w swym rozumowaniu informacji zawartych w aktach sprawy. Ich pełna analiza jest warunkiem prawidłowej oceny stanu faktycznego, w zakresie niezbędnym do oceny wniosku, która powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w postanowieniu Sądu. Dlatego w tego rodzaju sytuacjach poprzestawanie tylko na treści wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest niedopuszczalnym naruszeniem obowiązku wojewódzkiego sądu administracyjnego do rzetelnego rozpoznania danej sprawy zgodnie z wymogami prawa (postanowienia NSA z: 30.11.2010 r., sygn. II FZ 558/10; 30.11.2010 r., sygn. II FZ 557/10; 13.10. 2010 r., sygn. I FZ 401/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; P. Daniel: Postępowanie w sprawie ochrony tymczasowej przed polskim sądem administracyjnym w świetle standardów Rady Europy, ZNSA z 2010 r., nr 4, s. 36-48; T. Woś w: T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 434-437 wraz z cytowanym tam orzecznictwem i literaturą). Za interpretacją, zgodnie z którą Sąd powinien również uwzględniać z urzędu fakty przemawiające za uwzględnieniem lub odmową wstrzymania wykonania aktu lub czynności (por. postanowienie NSA z 6.12.2006 r., sygn. II OZ 1352/06; M. Bogusz: Glosa do postanowienia NSA z 31.3.2005 r. sygn. II OZ 155/05, Gdańskie Studia Prawnicze - Przegląd Orzecznictwa z 2006, nr 1, s. 12-15) przemawia również treść art. 61 § 4 p.p.s.a., wyposażającego sąd w kompetencje do zmiany lub uchylenia postanowień w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydanych, na podstawie art. 61 § 2 i 3, w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Z tego przepisu wypływa wniosek, że sąd ma obowiązek uwzględniać z urzędu - a więc i bez wniosków strony - okoliczności decydujące o wstrzymaniu bądź odmowie wstrzymania wykonania aktu lub czynności zaskarżonych do sądu (por. R. Sawuła: Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu administracyjnym, Przemyśl-Rzeszów 2008, s.362-366). Należy także wyjaśnić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym orzekając o wstrzymaniu zaskarżonego aktu należy mieć na względzie także przedmiot sprawy, w której została złożona skarga, przy czym ustalenie, czy szkoda jest szkodą znaczną, bądź czy skutki są trudne do odwrócenia, jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. Nadto Sąd podziela stanowisko zaprezentowane przez NSA w postanowieniu z 18 października 2016 r., sygn. akt: I OZ 1041/16, w którym Sąd także orzekał w przedmiocie wstrzymania decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n., iż rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, powinien Sąd uwzględniać interesy i stanowiska wszystkich uczestników postępowania, bowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę (wnioskodawcy), lecz także po stronie innych uczestników postępowania (zob.: postanowienia NSA z dnia: 13 maja 2009 r., sygn. akt II OZ 410/09, 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II OZ 588/08, 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OZ 102/06, 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OZ 407/06, 21 stycznia 2010 r., sygn. II OZ 1200/09, 29 września 2017 r., sygn. akt I OZ 1406/17, dostępne CBOSA). Wstrzymanie wykonania aktu nie może szkodzić innym, a jego zastosowanie jest co do zasady wyjątkowe. Sąd w rzeczonej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w postanowieniu NSA z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. I OZ 1047/18, gdzie jak w rozpoznawanej sprawie wskazano, iż materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 124 ust. 1a u,g.n., zgodnie z którym, w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Wstrzymanie wykonania decyzji wydanej na tej podstawie, której dodatkowo nadano rygor natychmiastowej wykonalności, byłoby działaniem sprzecznym z założeniem ustawodawcy i niweczyłoby cel takiego uregulowania, jak też instytucję natychmiastowej wykonalności decyzji. Jak już wskazano, w tego rodzaju sprawach z woli ustawodawcy wyłączony został niejako automatyzm wynikający z powołanego przepisu art. 9 u.g.n. Konieczne jest zatem, oprócz analizy argumentów wnioskodawcy, wyważenie racji subiektywnych i obiektywnych, a więc racji indywidualnych i zbiorowych. Uwzględnienie żądania udzielenia ochrony tymczasowej nie może bowiem niekorzystnie wpływać na realizację celów nadrzędnych, w tym tzw. inwestycji celu publicznego, przy czym oczywiście prowadzić do negacji praw jednostki. Z wniosku skarżącego wynika, że brak wstrzymania wykonania skarżonej decyzji spowoduje zaistnienie zarówno niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci wykonania prac przez uczestnika postępowania na linii elektroenergetycznej na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 124 ust. 1 a u.g.n., co może prowadzić do pozbawienia skarżącego prawa do odszkodowania w pełnym zakresie za ingerencję w prawo własności. Natomiast z pism uczestnika postępowania załączonych do akt tej sprawy oraz stanowiska zawartego w piśmie z dnia "[...]"r. wynika, że brak niezwłocznego zrealizowania przedmiotowej inwestycji oznaczać może naruszenie interesu społecznego, poprzez brak zapewnienia trwałości i jakości dostarczania energii elektrycznej, bowiem linia ta zasila powiaty n, d i znaczną część powiatu o i jedynie prawidłowe jej działanie pozwoli na bezpieczne i trwałe dostawy prądu zarówno do gospodarstw domowych, jak i obiektów użyteczności publicznej, np. szpitali, szkół, urzędów. Podniesiono także, że utrzymujące się w ostatnich latach wyższe temperatury sprawiły, że napięcie materiału wyeksploatowanych drutów jest coraz mniejsze, a najniższa wysokość ich zwisów nad powierzchnią ziemi zagraża prawidłowemu korzystaniu z gruntu, na co skarżą się właściciele nieruchomości przez które przebiega ta linia. Przedmiotowa linia została oddana do użytku w "[...]" r. i do dnia obecnego poddawana była jedynie drobnym pracom konserwacyjno-remontowym, jest wyeksploatowana, a jej stan techniczny zagraża bezpieczeństwu właścicieli nieruchomości, na których posadowione są słupy lub nad którymi przebiegają przewody. Już tylko z tego względu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut strony skarżącej, iż w wyniku niezwłocznego wykonania inwestycji nie będzie możliwe uzyskanie przez nią odszkodowania w pełnym zakresie i z tego względu zaistnieje szkoda, której nie będzie można zrekompensować. Nie wspominając już o interesie gospodarczym istniejącym niewątpliwie po stronie uczestnika postępowania, który wystąpił o wydanie zaskarżonej decyzji, a który określony został jednoznacznie w piśmie z dnia "[...]"r., to zestawienie podniesionych wyżej przesłanek, a więc konieczności natychmiastowej realizacji inwestycji z uwagi na możliwość niebezpieczeństwa, tak dla życia i zdrowia ludzi, jak i zabezpieczenia stałych i niezakłóconych dostaw energii elektrycznej, w zestawieniu ze szkodą spowodowaną brakiem możliwości pełnego uzyskania odszkodowania w oparciu o zapisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje się uzasadnić jakimkolwiek stanem braku odwracalności tej sytuacji, skoro nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, że skarżący może uzyskać odszkodowanie od uczestnika na zasadach ogólnych. Jak bowiem wskazano wyżej rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Zastosowanie takiej ochrony może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Użycie przez ustawodawcę zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. W postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004r., sygn. akt GZ 138/04 (dostępne w CBOSA) NSA stwierdził, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Zaś trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (także postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 352/06, dostępne w CBOSA). Oczywistym zatem pozostaje w ocenie Sadu rozpoznającego tę sprawę, że w rzeczonej sprawie nie zachodzą okoliczności ani niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody ani też spowodowaniu trudnych do odwrócenia skutków. Na nieruchomości skarżącego znajduje się bowiem już stara wyeksploatowana linia elektroenergetyczna 110 kV i taka sama linia po przebudowie, w tym samym miejscu po tej samej trasie będzie nadal przebiegać. Zaś twierdzenie o braku możliwości uzyskania z tego tytułu odszkodowania pozostaje gołosłowne, bowiem w każdym przypadku właściciel nieruchomości będzie miał możliwości uzyskania takiego odszkodowania. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy ppsa., orzekł jak w sentencji.