II SA/Ol 72/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2024 r. sprawy ze skargi L. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Decyzją z 25 maja 2022 r., Burmistrz Miasta P. (dalej jako: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 5, 8 i 9, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.), dalej jako: "u.p.z.p." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2022 r. poz. 775), dalej jako: "k.p.a.", ustalił na rzecz I. i N. Z. (dalej jako: "inwestorzy") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr (...), położonej w miejscowości S., obręb S., gmina P., określonej w załączniku graficznym stanowiącym integralną część niniejszej decyzji. Decyzja ta stała się ostateczna 20 czerwca 2022 r. Pismem z 12 listopada 2022 r., L. R. (dalej jako: "strona", "skarżąca"), będąca właścicielką działki przyległej o nr (...), na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., wniosła o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji. Podniosła, że przedmiotowa decyzja w jej ocenie zawiera wadę prawną powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zgodnie bowiem z uchwałą Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu (...), po dokonanej rozbiórce garażu, linia zabudowy od strony jeziora K. powinna przebiegać po budynkach usytuowanych na działkach nr (...) i (...). Ponadto, w momencie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, działka nr (...) była niezabudowana i decyzja z taką lokalizacją nie powinna zostać wydana. Decyzją z 28 listopada 2023 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z 25 maja 2022 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie, a także przytoczył treść art. 156 § 1 i art. 157 § 2 k.p.a. Podkreślono, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od określonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji. Odnosząc się do podniesionego przez stronę zarzuty wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, wskazano, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków, określonych w tym przepisie. Jednym z wymogów uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest jej zgodność z przepisami odrębnymi. Wyjaśniono, że działka nr (...), położona jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu (...), w obrębie którego obowiązują przepisy uchwały Nr (...) Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia (...) w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu (...) (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego, poz. (...)). Jak wynika z analizy projektu decyzji dokonanej przez działającego z upoważnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska p.o. Regionalnego Konserwatora Przyrody (dalej jako: "RDOŚ"), działka nr (...) podlegała scaleniom i podziałom na przestrzeni kilku lat. Dotychczas dla tego obszaru inwestycji uzgodniono już kilka projektów decyzji o warunkach zabudowy. W tym przypadku, zastosowano odstępstwo od zakazu budowy nowych obiektów w odległości mniejszej niż 100m od linii brzegowej jeziora wynikające z § 5 ust. 7 pkt 4 ww. uchwały, tj. uzupełnienie zabudowy pod warunkiem niezmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód w odniesieniu do zabudowy występującej na działkach przyległych. Wykazano, że działki przyległe to nieruchomości zabudowane. Jednocześnie zwrócono uwagę, że w projekcie decyzji należy umieścić zapis o zakazie likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, stosownie do § 5 ust. 1 pkt 3 cytowanej uchwały. W związku z powyższym, Kolegium uznało że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 25 maja 2022 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr (...), położonej w miejscowości S., obręb S., gmina P. Strona wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższe rozstrzygnięcie, zarzucając naruszenie zapisów uchwały Nr (...) Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia (...) w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu (...) oraz naruszenie art. 8 k.p.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że decyzja z 25 maja 2022 r. ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została wydana na podstawie nieaktualnej – w dniu złożenia wniosku – mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000, na której widnieje rozebrany wcześniej budynek gospodarczy, po którym została wyznaczona linia zabudowy od jeziora K. Tym samym, wydana decyzja posiada wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Skarżąca podkreśliła, że na dzień składania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowa działka była niezabudowana. W tej sytuacji należało wyznaczyć linię zabudowy budynku od linii brzegowej jeziora po budynkach na przylegających działkach budowlanych, gdyż wskazane w § 5 uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu (...) odstępstwa od zasady budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegowej jeziora K. nie mają w tym przypadku zastosowania. Odnośnie wyjaśnień RDOŚ, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8 k.p.a. w zakresie zaufania do obywateli, wskazując, że w sprawach dotyczących działek sąsiednich organ ten jednoznacznie wskazywał, że decyzje można wydać, jeżeli działki przyległe są zabudowane, co znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z 22 maja 2024 r. inwestorzy, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o oddalenie skargi. Podnieśli, że RDOŚ, jako organ właściwy, uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie jego zgodności z przepisami uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu (...), zaś stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie o wydanie decyzji, niejednokrotnie determinującym wynik tej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn.zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając w świetle powyższych kryteriów wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z 28 listopada 2023 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z 25 maja 2022 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr (...) położonej w miejscowości S., gmina P. Wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji należy do nadzwyczajnych środków wzruszenia decyzji. Zmierza do ustalenia, czy wydana decyzja dotknięta jest jedną z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji między innymi w przypadku, gdy została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Podnieść należy, że pojęcie "rażącego naruszenia prawa", którym posługuje się art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, jednakże w doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są poglądy, zgodnie z którymi pojęcie stwierdzenia nieważności decyzji należy interpretować wąsko. Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Przyjmuje się też, że rażące naruszenie prawa zachodzi, m.in. wtedy, gdy w wyniku tego naruszenia powstały skutki (społeczne lub gospodarcze) niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3087/19, dostępny w CBOSA). Zauważyć również należy, że wprawdzie dopuszczalne jest przyjęcie, że w określonym przypadku doszło do rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, ale dotyczy to głównie przepisów mających charakter zasad postępowania administracyjnego, a ponadto naruszenie przepisów procesowych musi być ewidentne. Przesłanki nieważności postępowania administracyjnego dotyczą więc, co do zasady, naruszenia jedynie przepisów prawa materialnego, zaś naruszenie przepisów postępowania wyjątkowo może być uznane jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3087/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1048/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 1375/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 801/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 4248/16; dostępne w CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że przesłanka nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może wiązać się z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli przybiera ono charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem, jednakże przede wszystkim jest to podstawa odwoławcza, a nie podstawa stwierdzenia nieważności. Możliwe jest więc przyjęcie rażącego naruszenia przepisów postępowania, gdy organ wydaje decyzję bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego odnoszącego się do przedmiotu postępowania, a zatem podejmuje określone rozstrzygnięcie bez jakichkolwiek ustaleń faktycznych i zgromadzenia jakichkolwiek dowodów, jeżeli oczywiście było to w danej sprawie konieczne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06 oraz z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 847/14, dostępne w CBOSA). Jeżeli natomiast akta sprawy wskazują, że w sprawie zgromadzono dowody dające podstawę do wydania decyzji, a intencją strony żądającej stwierdzenia nieważności tej decyzji jest jedynie podważenie kompletności zgromadzonego materiału dowodowego, czy prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych lub oceny dowodów, wówczas ewentualne uchybienia organu w tym zakresie, odczytywane zasadniczo w kategorii naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie będą mogły być poczytane jako rażące. Wymaga podkreślenia, że stwierdzenie nieważności decyzji, jako wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzja - której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy – obarczona jest wadami enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11, dostępny w CBOSA). Działanie organu administracyjnego w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga zatem innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwykłym - w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ ocenia bowiem kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Celem postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, dostępny w CBOSA). W ocenie Sądu należy stwierdzić, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z 25 maja 2022 r., ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie braku takiego aktu prawa miejscowego - w decyzji o warunkach zabudowy. Zaznaczyć należy, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, co oznacza, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Zatem tylko w przypadku, gdy planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji przepisy u.p.z.p. uzależniają możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję. Pamiętać również należy, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, na warunkach w niej określonych. Jest to akt stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, natomiast ich uszczegółowienie następuje dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jednym z warunków wskazanym w powołanym przepisie jest zgodność decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Wyjaśnić należy, że zgodność decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi oznacza stan, w którym występuje brak sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w decyzji a ograniczeniami w zagospodarowaniu terenu wprowadzonymi w przepisach odrębnych. O braku sprzeczności można zaś będzie mówić w sytuacji, w której przepisy odrębne nie będą sprzeciwiały się realizacji określonej inwestycji. Zgodność taka jest konieczna, gdyż zasada państwa prawnego wyrażona w art. 2 Konstytucji RP, której realizację ma zapewniać również art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wymaga uwzględniania uregulowań obowiązujących w całym systemie prawa. Jednocześnie w sytuacji, w której przepisy odrębne nie sprzeciwiają się realizacji określonej inwestycji, organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek inwestorów dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr (...), obręb S., gmina P. Teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w odległości mniejszej niż 100m od terenu inwestycji znajduje się jezioro K. Działka ta położona jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu (...) (dalej jako: "Obszar"), w obrębie którego obowiązują przepisy uchwały nr (...) Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia (...) w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu (...) (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. poz. (...)). Stosownie do § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a) ww. uchwały, na Obszarze obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Przy czym, zakaz ten nie dotyczy uzupełnień zabudowy pod warunkiem niezmniejszenia odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na przylegających działkach budowlanych (§ 5 ust. 7 pkt 4 powołanej uchwały). W związku z tym, że planowana inwestycja dotyczy nieruchomości położonej w obszarze objętym ochroną, organ pierwszej instancji pismem z 27 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., zwrócił się do RDOŚ o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Pismem z 12 maja 2022 r., RDOŚ wyjaśnił, że działka nr (...) podlegała scaleniom i podziałom na przestrzeni kilku lat. Dotychczas dla tego obszaru uzgodniono już kilka projektów decyzji o warunkach zabudowy, a we wnioskach występowali różni inwestorzy. Wskazano, że w uprzednio prowadzonym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla tej nieruchomości uznano, że istnieje możliwość zastosowania odstępstwa od cytowanego zakazu, które zawarte jest w § 5 ust. 7 pkt 4 cytowanej uchwały. Wskazano, że wnioskowana działka zlokalizowana jest pomiędzy działkami nr (...) i (...). Ustalono, że nieprzekraczalne linie zabudowy zostały wyrysowane w taki sposób, że zapewniają zachowanie dotychczasowej odległości zabudowy od brzegu w odniesieniu do zabudowy, która zlokalizowana jest na działce nr (...), zatem uznano, że zastosowanie odstępstwa jest zasadne. Tym samym, również obecnie należy przyjąć stanowisko, że możliwe jest zastosowanie odstępstwa od zakazu budowy nowych obiektów w odległości mniejszej niż 100m od linii brzegowej jeziora, wprowadzonego w § 5 ust. 7 pkt 4 ww. uchwały. Działki przyległe nr (...) i (...) stanowią nieruchomości zabudowane, a zabudowa na działce nr (...) posadowiona jest w odległości 7m od linii brzegowej jeziora. Natomiast na działce nr (...) poza tą odległością 100m. W związku z powyższym, RDOŚ zaproponował uznać zgodność analizowanego projektu decyzji o warunkach zabudowy z zasadami obowiązującymi w granicach Obszaru określonymi w uchwale z dnia 27 września 2016 r. oraz art. 33 ustawy o ochronie przyrody i pozostawić przedmiotową sprawę bez zajęcia stanowiska w formie postanowienia. Decyzją z 25 maja 2022 r., organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W wyniku przeprowadzonej analizy ustalono, że w niniejszej sprawie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nieprzekraczalna linia zabudowy została ustalona w odległości 20m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej (działka nr (...)) oraz w odległości 7m od jeziora (działka nr (...)) jako przedłużenie linii zabudowy występującej na działce nr (...). W świetle przedstawionych okoliczności należy zatem uznać, że kwestionowana przez skarżącą decyzja o warunkach zabudowy nie narusza przepisów szczególnych, nie jest też sprzeczna z przeprowadzoną w niniejszej sprawie analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie zostały także naruszone zasady dobrego sąsiedztwa ani ładu przestrzennego. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, wskazać należy, że stanowisko RDOŚ w tej sprawie jest jasne i nie budzi wątpliwości. Odległość planowanej inwestycji od linii brzegowej jeziora została wyznaczona prawidłowo, przy uwzględnieniu istniejącej zabudowy na działkach budowlanych bezpośrednio przylegających, stosownie do treści § 5 ust. 7 pkt 4 cytowanej uchwały. Jednocześnie to, że planowany budynek może powstać w odległości od istniejących budynków na działkach nr (...) i (...) nie wyklucza przyjęcia, że w sprawie mamy do czynienia z "uzupełnieniem" zabudowy. Zauważyć należy, że pojęcie "uzupełnienia" zabudowy może oznaczać zarówno uzupełnienie istniejącej zabudowy wśród już zabudowanego terenu (tzw. zabudowa plombowa), jak również może polegać na dopełnieniu już istniejącej zabudowy na zasadzie jej powiększenia (uzupełnianie zabudowy na kolejnej działce w stosunku do działek zabudowanych z jednej strony tej działki) – zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2702/16, dostępny w CBOSA). Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Nie można w tym przypadku mówić także o naruszeniu art. 8 k.p.a., wyrażającego zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Za naruszające tę zasadę uznać należy takie działania organów administracji publicznej, które polegają na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej lub bardzo zbliżonej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia tej zmiany. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Organ administracji publicznej dokładnie zbadał okoliczności sprawy i wydał rozstrzygnięcie przy uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony. Podkreślić przy tym należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2446/19, dostępny w CBOSA). Uwzględniając powyższe należy zatem stwierdzić, że Kolegium dokonało prawidłowej kontroli decyzji z 25 maja 2022 r. w kontekście wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zasadnie organ odwoławczy uznał, że przedmiotowa decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a także nie jest dotknięta wadami wymienionym w art. 156 § 1 pkt. 1, 3 - 7 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.