II SA/Ol 720/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Koła Ł. na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Jezioro Drużno [...] oddala skargę. Zarządzeniem z [...] r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej jako "RDOŚ"), ustanowił plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Jezioro Drużno[...]. W uzasadnieniu podał, że obszar specjalnej ochrony ptaków Jeziora Drużno [...] został wyznaczony rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U. Nr 229, poz. 2313 z późn. zm.), wobec którego obowiązującym jest rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. nr 25, poz. 133 z późn. zm.). Do zadań regionalnego dyrektora ochrony środowiska – zgodnie z art. 131 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r. poz. 1094 z późn. zm.), zwanej dalej "u.i.o.ś.", należy w szczególności ochrona i zarządzanie obszarami Natura 2000 na podstawie art. 27a ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. W związku z powyższym, RDOŚ, jako organ sprawujący nadzór nad obszarem Natura 2000 oraz koordynujący funkcjonowanie obszaru Natura 2000 na obszarze swojego działania, obowiązany jest do sporządzenia i przyjęcia planu zadań ochronnych, o których mowa w art. 28 ustawy o ochronie przyrody. Plan ustanawia się w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia. Plan zadań ochronnych sporządzono dla całego obszaru Natura 2000, ponieważ ustalono, że nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 11 ustawy o ochronie przyrody. Opracowanie planu zadań ochronnych zostało rozpoczęte w 2019 r. Zorganizowano i przeprowadzono cykl spotkań dyskusyjno-warsztatowych z kluczowymi z punktu widzenia ochrony obszaru grupami interesu oraz zainteresowanymi osobami. W trakcie opracowywania planu zadań ochronnych zgromadzono, zweryfikowano i uzupełniono informacje o obszarze i przedmiotach ochrony. Przeprowadzono m.in. badania ornitofauny w siedliskach występowania potencjalnych przedmiotów ochrony na całym obszarze Natura 2000 Jezioro Drużno [...]. Uzyskane wyniki wykorzystano m.in. do sporządzenia projektu planu zadań ochronnych. Oceny stanu ochrony gatunków dokonano na podstawie badań terenowych, zgodnie z metodyką stosowaną podczas monitoringu poszczególnych gatunków ptaków, ujętą w poradnikach metodycznych. W toku prac planistycznych zidentyfikowano istniejące i potencjalne zagrożenia dla przedmiotów ochrony, uwzględniając ich charakter i dziedzinę gospodarki lub aktywności, której dotyczą. Dla przedmiotów ochrony określono cele ochrony, odnoszące się do parametrów i wskaźników stanu ochrony, odrębnych dla każdego gatunku. W celu poprawy bądź utrzymania stanu ochrony sformułowano szereg działań ochronnych. Obszar Natura 2000 nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Po przeanalizowaniu dokumentów planistycznych oraz innych projektów i programów odnoszących się do obszaru Natura 2000, nie stwierdzono potrzeby wprowadzania do nich zmian. Koło Ł. w E. (dalej jako: "skarżący", "strona"), wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na zarządzenie RDOŚ z [...] r. Zaskarżonemu zarządzeniu skarżący zarzucił: 1) naruszenie art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2023 r. poz. 1336 z późn. zm.), w zw. z art. 3 ust. 11 oraz art. 39 u.i.o.ś., poprzez uniemożliwienie skarżącemu, jako podmiotowi prowadzącemu działalność w obrębie siedlisk przyrodniczych, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, udziału w pracach związanych ze sporządzeniem projektu planu zadań ochronnych; 2) naruszenie art. 28 ust. 10 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 3 pkt 2 , pkt 3 oraz pkt 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie sporządzenia projektu planu zadań ochronnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 99), dalej jako "Rozporządzenie" w zw. z art. 2 oraz art. 31 Konstytucji RP, poprzez: a) brak zgromadzenia oraz zweryfikowania informacji istotnych dla ochrony, w tym rzeczywiście istniejących zagrożeń dla określonych gatunków ptaków łownych; b) brak zbadania innych niż zakaz pozyskiwania łowieckiego możliwości ochrony wskazanych gatunków ptactwa łownego; c) brak odniesienia się do rzeczywistego stanu populacji poszczególnych gatunków ptaków łownych wymienionych w zarządzeniu oraz rzeczywistego wpływu pozyskania łowieckiego na stany populacji poszczególnych gatunków; d) brak rzetelnego opisu, w jaki sposób racjonalna gospodarka łowiecka może negatywnie wpływać na trendy populacyjne wymienionych gatunków ptaków łownych; e) brak ustalenia parametru stanu populacji gęsi białoczelnej, gęsi gęgawy oraz gęsi zbożowej, a także kaczki głowienki z uwzględnieniem liczebności i rozmieszczenia gatunku w obszarze oraz trendu zachodzących zmian tej liczebności. f) brak oszacowania cech populacji gatunku, właściwych dla danej populacji wyżej wymienionych gatunków gęsi i kaczki głowienki; g) brak oceny parametru szans zachowania wskazanych gatunków w przyszłości; h) wprowadzenie zakazu polowań na wskazane gatunki ptactwa bez dokonania jakiejkolwiek analizy proporcjonalności tego zakazu, ewentualnego podjęcia innych działań ochronnych, jak również zbadania wpływu zakazu pozyskania łowieckiego na stan populacji określonych gatunków ptactwa łownego, co doprowadziło do arbitralnego naruszenia istoty prawa dzierżawy obwodu łowieckiego, obejmującego również, zgodnie z ustawą Prawo łowieckie, wykonywanie polowania. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia. W odpowiedzi na skargę, RDOŚ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że opracowanie projektu planu zadań ochronnych rozpoczęto w 2019 r. i wykonując dyspozycję określoną w art. 28 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody i art. 39 u.i.o.ś. RDOŚ podał do publicznej wiadomości informację o przystąpieniu do sporządzenia planu zadań ochronnych dla obszaru oraz o założeniach do planu. Informację zamieszczono na tablicy ogłoszeń RDOŚ w Olsztynie, stronie internetowej RDOŚ w Olsztynie, na tablicy ogłoszeń właściwych urzędów gmin oraz w prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu. Na tym etapie nie wpłynęły żadne uwagi, ani wnioski. RDOŚ stworzył też listę interesariuszy, które mają wpływ na obszar Natura 2000, bądź obszar ten wywiera wpływ na te podmioty. Wśród zaproszonych instytucji był Polski Związek Ł. W toku procedury ustanawiania projektu planu zadań ochronnych RDOŚ, obwieszczeniem z 9 kwietnia 2024 r. podał do publicznej wiadomości informacje o wyłożeniu projektu planu zadań ochronnych Natura 2000 Jezioro Drużno [...]. Informację o przystąpieniu do przeprowadzenia konsultacji społecznych zamieszczono na tablicy ogłoszeń RDOŚ w Olsztynie, stronie internetowej RDOŚ w Olsztynie, na tablicy ogłoszeń właściwych urzędów gmin, a także w "Gazecie W.". RDOŚ wskazał, że wykonawca projektu Planu zgromadził, zweryfikował i uzupełnił informacje o obszarze i przedmiotach ochrony. Opierał się zarówno na danych literaturowych, jak i wynikach przeprowadzonej przez siebie inwentaryzacji ornitologicznej. Wykorzystano przy tym dane zawarte w standardowych formularzach danych obszaru Natura 2000 Jezioro Drużno [...], których celem była analiza trendów zmian populacji przedmiotów ochrony w obszarze Natura 2000. Uzupełnion je o dane liczebności ptaków ze wskazanych źródeł. Materiał zebrany w dokumentacji opiera się też o dane z wielolecia. Wskazano, że w obszarze Natura 2000 przedmiotami ochrony są m.in. populacje przelotne gęsi białoczelnej i gęsi zbożowej. Gatunki te nie przystępują do lęgów w Polsce. Niezadowalająca jest ocena stanu siedlisk, na którą wpływa umiarkowane zagrożenie wynikające z polowań i płoszenia. Natomiast gęś gęgawa jest gatunkiem, którego zarówno populacja rozrodcza i wędrowna są przedmiotem ochrony. Polowanie na gęgawę w okresie rozrodu jest zabronione. Odbywa się to w czasie przelotu tych ptaków, co determinuje niezadowalający stan siedlisk. RDOŚ odniósł się do poszczególnych zarzutów skargi, sformułowanych w pkt. 2. Podkreślono jak istotna jest funkcja rozpatrywanego obszaru w stosunku do ochrony migrujących ptaków wodno-błotnych, a polowania na gromadzące się gęsi białoczelne i zbożowe należą do głównych zagrożeń dla ptaków i ich siedlisk. Oceniono, że polowania przyczyniają się do śmiertelności ptaków, ale także negatywnie wpływają na stan ich siedlisk. Będzie to przedmiotem oceny w toku prac monitoringowych, dotychczas nieprzeprowadzonych z powodu braku odpowiedniego narzędzia planistycznego w postaci planu zadań ochronnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego w stopniu wpływającym na wynik sprawy i prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w przedmiotowej sprawie doprowadziła do wniosku, że zaskarżone zarządzenie jest zgodne z prawem, wobec czego skarga podlega oddaleniu. Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest ustanowiony w zarządzeniu zakaz polowań na wskazane przez skarżącego gatunki ptaków. W ocenie skarżącego, wyłączenie z polowań jest niczym nieuzasadnionym ograniczeniem praw i obowiązków dzierżawcy obwodu. Strona podniosła w skardze, że uniemożliwiono jej udział w pracach związanych ze sporządzeniem projektu zadań ochronnych. Z zarzutem tym nie sposób się zgodzić. Jak wskazał RDOŚ w odpowiedzi na skargę, w dniu 19 października 2019 r. podał do publicznej wiadomości informację o przystąpieniu do sporządzenia planu zadań ochronnych dla obszaru oraz o założeniach do planu. Informację zamieszczono na tablicy ogłoszeń RDOŚ w Olsztynie, stronie internetowej RDOŚ w Olsztynie, na tablicy ogłoszeń właściwych urzędów gmin oraz w prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu. Następnie RDOŚ, obwieszczeniem z 9 kwietnia 2024 r. podał do publicznej wiadomości informację o wyłożeniu projektu planu zadań ochronnych Natura 2000 Jezioro Drużno [...]. Informację o przystąpieniu do przeprowadzenia konsultacji społecznych w odniesieniu do projektu zamieszczono na tablicy ogłoszeń RDOŚ w Olsztynie, stronie internetowej RDOŚ w Olsztynie, na tablicy ogłoszeń właściwych urzędów gmin, a także w Gazecie W. Osoby zainteresowane miały więc możliwość zgłoszenia uwag i wniosków. Nie można więc przyjąć za skarżącym, że organ uniemożliwił skarżącemu udział w pracach związanych ze sporządzeniem projektu zadań ochronnych. Bez znaczenia w sprawie pozostaje więc, że instytucją zaproszoną przez RDOŚ jako interesariusz został Polski Związek Ł. W myśl art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2024 r. poz. 1478) - sporządzający projekt planu zadań ochronnych, o którym mowa w ust. 1, umożliwi zainteresowanym osobom i podmiotom prowadzącym działalność w obrębie siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, udział w pracach związanych ze sporządzaniem tego projektu. Biorąc powyższe pod uwagę, należy przyjąć, że organ umożliwił skarżącemu udział w pracach związanych ze sporządzeniem projektu Planu, z czego skarżący nie skorzystał. Przepisy prawa nie zobowiązują zaś organu do dokonywania indywidualnych powiadomień. Wytyczne GDOŚ, powołane przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie, nie stanowią obowiązującego prawa. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 28 ust. 10 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody oraz § 3 pkt 2, 3 oraz 5 Rozporządzenia, w ocenie Sądu, również nie zasługują one na uwzględnienie. Zgodnie z art. 28 ust. 10 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody - plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 zawiera określenie działań ochronnych ze wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za ich wykonanie i obszarów ich wdrażania, w tym w szczególności działań dotyczących: a) ochrony czynnej siedlisk przyrodniczych, gatunków roślin i zwierząt oraz ich siedlisk, b) monitoringu stanu przedmiotów ochrony oraz monitoringu realizacji celów, o których mowa w pkt 3, c) uzupełnienia stanu wiedzy o przedmiotach ochrony i uwarunkowaniach ich ochrony. Organ wskazał, że wykonawca projektu Planu zgromadził, zweryfikował i uzupełnił informacje o obszarze i przedmiotach ochrony. Opierał się zarówno na danych literaturowych, jak i wynikach przeprowadzonej przez siebie inwentaryzacji ornitologicznej. Uzupełniono je o dane dotyczące liczebności ptaków ze wskazanych źródeł. Badania terenowe przeprowadzono w siedliskach występowania potencjalnych przedmiotów ochrony na całym obszarze Natura 2000 Jezioro Drużno [...]. Zebrany materiał opiera się też o dane z wielolecia. Wskazano, że przedmiotami ochrony są m.in. populacje przelotne gęsi białoczelnej i gęsi zbożowej. Gatunki te nie przystępują do lęgów w Polsce. Bardzo licznie zatrzymywały się w czasie wędrówek na Jeziorze Drużno. Niezadowalająca jest ocena stanu siedlisk, na którą wpływa umiarkowane zagrożenie wynikające z płoszenia i polowań. Podniesiono też, że gęgawa jest gatunkiem, którego zarówno populacja rozrodcza, jak i wędrowna są przedmiotami ochrony. Niezadowalająca jest również ocena stanu siedliska, na którą wpływa umiarkowane zagrożenie wynikające z płoszenia. Polowanie na gęgawę w okresie rozrodu jest zabronione. Odbywa się to w okresie przelotu tych ptaków, co determinuje niezadowalający stan siedlisk. Wskazać w tym miejscu należy, że Plan zawiera wszystkie elementy wymagane Rozporządzeniem. W załączniku nr 2 podano identyfikację istniejących i potencjalnych zagrożeń dla zachowania właściwego stanu ochrony gatunków ptaków i ich siedlisk, będących przedmiotami ochrony Natura 2000 Jezioro Drużno [...]. Zestawiono tu liczebność danego przedmiotu ochrony wraz z szacowaną liczebnością w kraju. Zagrożeniem jest niewątpliwie prowadzenie polowania skutkujące płoszeniem licznych stad w okresie wędrówek. W Planie opisano też, że gospodarka łowiecka zakwalifikowana została jako zagrożenie w stosunku do wędrownych populacji gęsi związanych z tym obszarem. Stan populacji przedmiotów ochrony z uwzględnieniem ich liczebności w obszarze oraz populacji krajowej określa załącznik nr 5 do Planu – cele działań ochronnych w obszarze Natura 2000 Jeziora Drużno [...]. Rozmieszczenie gatunków określają załączniki graficzne w załączniku nr 4 – lokalizacja istniejących i potencjalnych zagrożeń zidentyfikowanych w stosunku do gatunków ptaków i ich siedlisk, będących przedmiotami ochrony Natura 2000 Jeziora Drużno [...]. Odnosząc się zaś do zarzutu braku oszacowania cech populacji gatunku, właściwych dla danej populacji wyżej wymienionych gatunków gęsi i kaczki głowienki, wskazać należy za organem, że art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody kwestie te nie są obligatoryjnym elementem planu zadań ochronnych, są natomiast opisane w dokumentacji Planu, będącej materiałem źródłowym zarządzenia. Dokumentacja ta została poddana udziałowi społeczeństwa w procesie przygotowania planu zadań ochronnych. Ocena parametru szans zachowania wskazanych gatunków w przyszłości została - jak wskazał organ - oceniona w dokumentacji Planu w pkt. 3.1. Rzeczywisty stan ochrony. W toku monitoringu zebrany materiał zostanie uzupełniony o ocenę tego parametru, co będzie podstawą weryfikacji istniejącej oceny. Załącznik nr 6 do zarządzenia zawiera działania ochronne ze wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za ich wykonanie i obszarów ich wdrażania w obszarze Natura 2000 Jeziora Drużno [...]. Natomiast załącznik nr 7 do zarządzenia – obejmuje lokalizację działań ochronnych ze wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za ich wykonanie i obszarów ich wdrażania w obszarze Natura 2000 Jeziora Drużno [...]. Jednocześnie RDOŚ wskazał w uzasadnieniu zarządzenia, że Obszar Natura 2000 nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Po przeanalizowaniu dokumentów planistycznych oraz innych projektów i programów odnoszących się do obszaru Natura 2000, nie stwierdzono potrzeby wprowadzania do nich zmian. Odnosząc się do zarzutu wprowadzenia zakazu polowań na wskazane gatunki ptactwa bez dokonania jakiejkolwiek analizy proporcjonalności tego zakazu, ewentualnego podjęcia innych działań ochronnych, jak również bez zbadania wpływu zakazu pozyskania łowieckiego na stan populacji określonych gatunków ptactwa łownego, co doprowadziło do arbitralnego naruszenia istoty prawa dzierżawy obwodu łowieckiego, obejmującego również, zgodnie z ustawą prawo łowieckie, wykonywanie polowania – stwierdzić należy, że zarzut ten również nie zasługuje na uwzględnienie. W Planie wskazano, że polowania należą do głównych zagrożeń dla ptaków i ich siedlisk. Polowania przyczyniają się do śmiertelności ptaków, ale także negatywnie wpływają na stan ich siedlisk. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że zostały uwzględnione w zarządzeniu postanowienia § 3 Rozporządzenia. Podkreślić należy, że RDOŚ jest organem wyspecjalizowanym, pełniącym rolę organu ochrony przyrody, koordynuje funkcjonowanie obszarów Natura 2000 na obszarze swojego działania. W związku z powyższym, to w jego gestii pozostaje decyzja o zakresie niezbędnych zadań ochronnych, wynikających z konieczności ochrony przyrody. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.