II SA/Ol 723/17

Dnia 25 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi D. A. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie uchylenia decyzji zezwalającej na ekshumację zwłok I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie adwokatowi P. S. kwotę 240 złotych (słownie: dwieście czterdzieści) powiększoną o należny podatek VAT tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącej D. A. z urzędu. 1. Decyzją z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (dalej jako: PPIS), po rozpatrzeniu wniosku D.A., zezwolił na przeprowadzenie ekshumacji zwłok/szczątków jej matki A.S. pochowanej na Cmentarzu Parafialnym w K., celem stworzenia grobu rodzinnego na Cmentarzu Komunalnym w O. przy ul. [...]. 2. Po wniesieniu w dniu 9 maja 2017r. sprzeciwu przez Prokuratora Okręgowego, PPIS wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania zezwolenia na przeprowadzenie ekshumacji szczątków A.S. 3. Następnie, po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny uchylił decyzję własną z dnia [...] zezwalającą na przeprowadzenie ekshumacji i odmówił zgody na przeprowadzenie ekshumacji zwłok/szczątków A.S. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 104, art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1257) dalej jako: k.p.a., art. 37 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2015r. poz. 1412 ze zm.) zwanej dalej: u.P.I.S., art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 912) zwanej dalej: u.c.ch.z. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] została wydana w oparciu o istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, które okazały się fałszywe, oraz strona postępowania – J.S. nie brał udziału w postępowaniu nie ze swojej winy, gdyż wnioskodawczyni D.A. zataiła istnienie innych osób uprawnionych do złożenia wniosku o przeprowadzenie ekshumacji. W toku przeprowadzonego postępowania wypowiedział się brat wnioskodawczyni J.S., który wskazał, że nie wyraża zgody na dokonanie ekshumacji szczątków matki do miejsca zaproponowanego przez D.A. Podniósł, że chce, aby szczątki matki powróciły na miejsce pierwotnego pochówku. 4. Od powyższej decyzji D.A. (dalej jako: skarżąca) wniosła odwołanie podnosząc, że decyzja ta jest bezzasadna i niehumanitarna, gdyż nie bierze pod uwagę woli zmarłej matki. 5. Decyzją z dnia [...], nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej jako: PWIS) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte na podstawie sprzeciwu Prokuratora, a zatem nie miał zastosowania w tej sprawie wskazany przez odwołującą termin, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Podkreślono również, że skarżąca zataiła przed organem fakt istnienia innych krewnych, uprawnionych do złożenia wniosku o ekshumację, co oznacza, że decyzja z dnia [...] została wydana w oparciu o okoliczności faktyczne, które były fałszywe. Stosownie zaś do regulacji zawartych w art. 15 i art. 10 ust. 1 u.c.ch.z. brak zgody jednego członka rodziny, spełniającego kryteria wskazanej ustawy, uniemożliwiła organowi I instancji wydanie innego rozstrzygnięcia niż odmowa zgody na przeprowadzenie ekshumacji zwłok/szczątków A.S. Wyjaśniono, że prawo zmiany miejsca zwłok, a także ich ekshumacji, jest prawem wszystkich żyjących uprawnionych, stąd dla dokonania jakiejkolwiek zmiany w tym prawie potrzebna jest zgoda wszystkich żyjących uprawnionych. Wskazano także, iż w niniejszej sprawie nie można jednoznacznie potwierdzić ostatniej woli zmarłej, co do pochówku. Natomiast w przypadku sporu pomiędzy osobami, którym przysługuje prawo ekshumacji, osoba uprawniona do niej, może skutecznie domagać się zobowiązania innej osoby, uprawnionej do złożenia stosownego oświadczenie woli na drodze procesu cywilnego (art. 23 i 24 k.c. w zw. z art. 64 k.c. zw. z art. 1047 k.p.c.) 6. Na powyższą decyzję D.A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wyjaśniając, że we wniosku o ekshumację wskazała, iż jest jedyną osobą, której matka oznajmiła swoją ostatnią wolę. Nie został o niej poinformowany J.S. Skarżąca wniosła o cofnięcie zaskarżonej decyzji, gdyż została ona wydana po ekshumacji zwłok matki. Nadto wyjaśniła, że nie ukshumowała szczątków matki, gdy żyło rodzeństwo, które było z matką emocjonalnie związane i grobami rodziców się interesowało. Podała, ze po ich śmierci, faktycznie była jedyną osobą troszczącą się o groby rodziców, choć teoretycznie był jeszcze J.S. 7. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. 8. Na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017r. pełnomocnik skarżącej wyjaśniła, że matka skarżącej była zameldowana i mieszkała w B., a czasami przebywała u skarżącej. Skarżąca zaś podała, że nie była na pogrzebie matki, nie ma żadnych dokumentów na wykazanie ostatniej woli matki w sprawie miejsca pochówku, jak również nie powiedziała pozostałej rodzinie o ostatniej woli zmarłej oraz o zamiarze zabrania po latach jej prochów. Z kolei uczestnik postępowania J.S. wyjaśnił, że matka mieszkała u skarżącej sporadycznie, natomiast na co dzień mieszkała w swoim domu w B. Podniósł, że jego siostra nie była obecna jak matka umierała w szpitalu, nie było jej również na pogrzebie i nie dołożyła się do postawienia pomnika. Po 24 latach od pogrzebu siostra zabrała prochy matki, wcześniej nie opiekowała się jej grobem. Wskazał, że to on był obecny przy śmierci matki i to jemu matka wyraziła swoją ostatnią wolę, że chce być pochowana w pobliżu domu. O ekshumacji nic nie wiedział, dowiedział się dopiero przed Wszystkimi Świętymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 2188) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa. Procedura tego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych określona została przepisami art. 145 - 152 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. DZ.U. z 2017r. poz. 1257) dalej: k.p.a. Przesłanki wznowienia postępowania określone zostały w art. 145 § 1, 145a § 1, 145b § 1 k.p.a. oraz w przepisach szczególnych. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja została wydana w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora Okręgowego wniesionego w trybie art. 184 § 1 k.p.a., zgodnie z którym prokuratorowi służy prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. Jako podstawę wznowieniową wskazano m.in. art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Fałsz dowodu, o którym mowa w powyższym przepisie, może polegać na oparciu rozstrzygnięcia na fałszywych dokumentach, zeznaniach świadków czy też opiniach biegłych. Dla spełnienia przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. konieczne jest, aby na podstawie fałszywych dowodów ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a więc takie których istnienie miało bezpośredni wpływ na określenie praw i obowiązków osób będących podmiotem postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że skarżąca składając wniosek, w trybie art. 15 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, o wydanie zgody na ekshumację zwłok/szczątków matki zataiła istnienie innych krewnych, uprawnionych do złożenia wniosku o ekshumację, a zatem decyzja z dnia [...], którą zezwolono wnioskodawczyni na przeprowadzenie ekshumacji zwłok/szczątków A.S. na Cmentarz Komunalny w O. przy ul. [...], została wydana w oparciu o okoliczności faktyczne, które były fałszywe. Stosownie bowiem do treści art. 15 ust. 1 pkt 1 u.c.ch.z. ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego. Natomiast art. 10 ust. 1 u.c.ch.z. stanowi, że prawo pochowania zwłok ludzkich ma najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej, a mianowicie: 1) pozostały małżonek(ka); 2) krewni zstępni; 3) krewni wstępni; 4) krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa; 5) powinowaci w linii prostej do 1 stopnia. Stosownie do przytoczonych wyżej przepisów przyjąć zatem należy, że prawo do ekshumacji zwłok (szczątków) jest prawem wspólnym wszystkich osób bliskich zmarłego, bowiem stanowi dobro osobiste każdej z tych osób, a art. 10 ust. 1 u.c.ch.z. ma charakter jedynie administracyjno-porządkowy i nie kreuje "pierwszeństwa" określonych osób bliskich zmarłemu przed innymi do decydowania o przeniesieniu zwłok (szczątków). Tak więc decyzja w tej materii powinna nastąpić poprzez konsensus, z tym że w braku porozumienia wszyscy uprawnieni mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd zaistniałego sporu dotyczącego wykonywania wspólnego prawa (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011r., sygn. akt II OSK 1646/10, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA). Skarżąca w złożonym wniosku o wydanie zgody na ekshumację zwłok/szczątków matki wskazała siebie jako jedyną żyjącą osobę, która jest uprawniona do złożenia takiego wniosku. Tymczasem uprawnionym do takiego wniosku był również jej brat J.S., który w toku postępowania wznowieniowego nie wyraził zgody na ekshumację zwłok/szczątków matki. Organy orzekające w postępowaniu wznowieniowym zasadnie zatem uznały, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., że skoro zaistniała jedna z przesłanek wznowieniowych, należy uchylić decyzję z dnia [...] zezwalającą na przeprowadzenie ekshumacji i odmówić zgody na przeprowadzenie ekshumacji zwłok/szczątków A.S. z powodu braku zgody wszystkich uprawnionych osób. Na marginesie jedynie pozostaje wyjaśnić, że nie może być rozstrzygnięty w postępowaniu administracyjnym spór pomiędzy osobami, którym przysługuje prawo pochowania zwłok i prawo ekshumacji wynikające z art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.c.ch.z., bowiem prawo pochowania zwłok, wraz z prawem do ekshumacji, oraz pamięć o niej stanowi dobro osobiste, chronione przepisami prawa cywilnego tj. art. 23 i 24 kodeksu cywilnego, a do ochrony dóbr osobistych powołany jest sąd powszechny cywilny. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi. O kosztach postępowania związanych z przyznanym skarżącej prawem pomocy Sąd orzekł w oparciu o art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2016 r. poz. 1714 ze zm.).