II SA/Ol 723/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi I. H., T. H. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębach geodezyjnych "[...]" i "[...]" I. stwierdza nieważność § 20. pkt 2 lit. a) i § 13. zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr "[...]", obręb ewidencyjny "[...]", usytuowanej w jednostce planistycznej o symbolu "[...]" na załączniku "[...]" do zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżących solidarnie kwotę 814 zł (słownie: osiemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miejska w "[...]" - działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515) oraz uchwały nr "[...]" Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]" w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębach geodezyjnych "[...]" w gminie "[...]" oraz po stwierdzeniu, że plan nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy "[...]", w dniu "[...]" - podjęła uchwałę nr "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębach geodezyjnych "[...]". § 13 uchwały otrzymał brzmienie: "szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy - na obszarach objętych planem obowiązuje zakaz lokalizacji nowych obiektów budowlanych z zastrzeżeniem § 14 pkt 1". Natomiast § 20 pkt 2 lit. a otrzymał brzmienie: "ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem 1R: zasady zagospodarowania terenu: zakazuje się lokalizacji obiektów, o których mowa w § 13". I. H. i T. H., powołując się na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wnieśli do tut. Sądu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębach geodezyjnych "[...]", zaskarżając ją w części. Zaskarżonej uchwale w § 20 ust. 2 lit. a zarzucili naruszenie: - art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP oraz art. 140 ustawy kodeks cywilny przejawiające się w nie wzięciu pod uwagę, przy uchwalaniu planu, ważnego interesu prywatnego, a także uwarunkowań i analiz środowiskowych dotyczących uchwalonego planu, przekraczając przy tym znacznie stopień ingerencji jednostek samorządu terytorialnego w przysługujące obywatelowi prawo własności; - art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem; - art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przejawiające się w uchwaleniu zaskarżonego planu nie w celu ukształtowania przeznaczenia terenu, ale de facto w celu uniemożliwienia zabudowy nieruchomości; - naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przejawiające się w ustaleniu przeznaczenia terenu 1R niezgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - art. 15 ust. 2 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. § 4 pkt. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - przejawiające się w przekroczeniu władztwa planistycznego mimo, że zakaz zabudowy nie wynika ze szczególnych warunków zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu wskazali m.in., że są właścicielami nieruchomości o numerze działki "[...]" położonej na obszarze ustaleń planu symbolem 1R, tj. obszarze przewidzianym jako tereny rolne, dla którego to terenu w miejscowym planie zagospodarowania terenu w § 20 ust. 2 lit. a wprowadzono zakaz zabudowy. Nie ulega zatem wątpliwości, że mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały, bowiem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zniweczyły ich plany inwestycyjne na działce nr "[...]". Wprowadzony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakaz uniemożliwia wszelką zabudowę, co jest istotnym ograniczeniem praw właścicielskich określonych wart. 140 Kodeksu cywilnego. Ponadto, Wprowadzenie zakazu zabudowy nieruchomości o numerze działki "[...]" nie zostało przez organ w żaden sposób uzasadnione. Wskazując na powyższe wnieśli o stwierdzenie nieważności § 20 ust. 2 lit. a uchwały. W odpowiedzi na skargę Burmistrz "[...]" wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że skarżący nie mają interesu prawnego w kwestionowaniu postanowień uchwały, bowiem plan miejscowy nie dotyczy wyłącznie ich nieruchomości. Dodał, że uzasadnieniem zakazu zabudowy jest interes publiczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej: u.p.z.p.). Należy zatem do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) Według art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności Sąd orzekający wskazuje, że brak było podstaw do odrzucenia skargi. Sąd orzekający podziela stanowisko skarżących, że przysługuje im interes prawny do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębach geodezyjnych "[...]". Skarga została złożona w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej: u.s.g.), bo bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta "[...]" do usunięcia naruszenia prawa. W odniesieniu do przywołanego przepisu art. 101 ust 1 u.s.g. wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia, przy czym na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga, w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego, a nie faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 790/12 orzekł, iż prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których są kształtowane uprawnienia lub obowiązki jednostki. Bezspornym jest, że skarżący są właścicielami nieruchomości położonej na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym. Sąd podziela argumentację skarżących, że przysługuje im interes prawny, a w szczególności tezę, że w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają bowiem w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 Kodeksu cywilnego. Dlatego też skarżący, skoro są właścicielami nieruchomości położonej na terenie objętym zaskarżonym planem, to mieli interes prawny uprawniający do wniesienia rozpatrywanej skargi, którą Sąd rozpoznał merytorycznie. Bezdyskusyjna jest samodzielność jednostek samorządu terytorialnego z tym zastrzeżeniem, że jest ona ograniczona przepisami obowiązującego prawa. Jednostki samorządu terytorialnego są organami administracji publicznej (art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) do których - w myśl art.1 pkt 1 - stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej, a więc także organy jednostek samorządowych, mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. Artykuł 163 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowi, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Działania związane z polityką przestrzenną gminy stanowią działania publiczne w zakresie ochrony ładu przestrzennego. W takim zakresie, w jakim kompetencje te zostały przekazane gminom są one upoważnione do samodzielnego decydowania w granicach określonych przez ustawę. Artykuł 15 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje, jakie kwestie gmina winna obowiązkowo określić w planie miejscowym. W art. 15 ust. 2 pkt 2 tej ustawy wskazano, że gmina określa w planie obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Z kolei w art. 17 u.p.z.p. określono szczegółową procedurę dotyczącą postępowania rady gminy po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.p.z.p., należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP. Tym samym, wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w m.p.z.p., muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z przepisów tych wynika, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw. Ustalenia m.p.z.p. kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy posiada prawo – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu. Plany ustalają możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Pamiętać przy tym należy, iż społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, lecz wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2018 r., sygn. Akt II OSK 1213/16). Gmina, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, powinna kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja ta musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego. W celu oceny zasady proporcjonalności w przedmiotowej sprawie należy ustalić, czy regulacja zawarta w uchwale jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana oraz, czy efekty regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Konsekwencją obowiązywania zasady proporcjonalności jest konieczność każdorazowego wykazania przy ograniczaniu praw i wolności, że w inny sposób nie można zapewnić interesu publicznego oraz, że w danej, konkretnej sytuacji interes publiczny przeważa nad interesem prywatnym, oraz, że zastosowane instrumenty prawne, przewidziane w planie miejscowym są najmniej uciążliwe dla podmiotu prawa, czy wolności. Na organie, uchwalającym plan ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę powyższe, analiza wniesionej skargi, pozwala na uznanie, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia indywidualnego interesu prawnego skarżących, którzy w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały byli właścicielami działki objętej zaskarżonym planem. Właściciele zostali pozbawieni de iure możliwości korzystania z nieruchomości w sposób przez siebie zaplanowany. Burmistrz stwierdził w odpowiedzi na skargę, że uzasadnieniem zakazu zabudowy jest interes publiczny, co wyraża się licznymi pismami mieszkańców o pozostawienie gruntów w ich dotychczasowym użytkowaniu. Stanowisko takie nie znajduje jednak żadnego uzasadnienia w dokumentach planistycznych. Postępowania planistycznego w zakresie wyważenia interesu prywatnego i publicznego w ogóle nie przeprowadzono. Z dokumentów planistycznych nie wynika, jak inwestycja w postaci farmy wiatrowej miałaby skutki i uciążliwości dla otoczenia. Nie wskazano żadnego interesu publicznego, oprócz protestu mieszkańców, który by wskazywał, że ingerencja w prawo własności skarżących jest uzasadniona interesem publicznym, czyli potrzebą wyłączenia nieruchomości skarżących spod możliwości zabudowy. W konsekwencji Gmina przekroczyła władztwo planistyczne, ponieważ nie dowiodła, że potrzeby wspólnoty przemawiają za wyłączeniem nieruchomości skarżących z potencjalnej działalności związanej z budową farmy wiatrowej, czy ogólnie z jej zainwestowaniem budowalnym. Rekapitulując, skarżona uchwała w odniesieniu do działki nr "[...]", obręb geodezyjny "[...]", gmina "[..]"narusza art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., który wprawdzie dopuszcza ograniczenia w użytkowaniu terenów, w tym zakaz zabudowy, lecz w okolicznościach powyżej przywołanych zakaz zabudowy rzeczonej działki nie został podyktowany na tyle ważnym interesem interes społecznym, który przełamywałby interes prywatny jej współwłaścicieli. W rezultacie powyższego wspominany zakaz zabudowy przedmiotowej działki nie spełnia testu proporcjonalności konstytuowanego przez art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W konsekwencji skarżona uchwała narusza także art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., bowiem uniemożliwia skarżącym zagospodarowanie terenu, do którego maja tytuł prawny. Dodać jeszcze wypada, że z triady uprawnień właścicielskim skarżący zachowali wprawdzie prawo posiadania działki nr "[...]" wraz z możnością jej rozporządzalności cywilnoprawnej, lecz definitywnie utracili prawo korzystania z niej zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczaniem. Powyższe, do skutku, uczyniło ją nierozporządzalną, a w każdym razie jej wartość prawo popytu–podaży uczyniło niewspółmiernie niską w relacji do działki o możliwościach inwestycyjnych. W tym też kontekście (tylko w tym) uprawniona pozostaje teza, że skarżona uchwała ogranicza własność skarżących wręcz co do istoty tego prawa w rozumieniu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, skoro w obrocie cywilnoprawnym przedmiotowa działka, de facto, jest nierozporządzalna z uwagi na całkowity zakaz jej zabudowy. Powyższe uzasadnia stwierdzenie nieważności nie tylko żądanego w skardze § 20. pkt 2 lit. a), lecz także wespół z nim § 13 wspomnianej uchwały, który przewiduje zakaz zabudowy. Oba przywołane przepisy są względem siebie kompatybilne i pozostają w relacji przepis odsyłający {(§ 20. Pkt 2 lit. a)} do odsyłanego (§ 13). Jednocześnie Sąd ograniczył stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w odniesieniu (tylko) do działki "[...]", obręb geodezyjny "[...]", a nie do całej jednostki planistycznej o symbolu 1R, gdyż wspomniany kontur planistyczny obejmuje nie tylko działkę nr "[...]", a wobec pozostałych nieruchomości gruntowych skarżący nawet nie wskazywali, że są ich (współ)właścicielami, a zatem mające zastosowanie w tymże obszarze uwarunkowania planistyczne nie naruszają ich interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 u.s.g. Jednocześnie Sąd nie dostrzegł naruszenia przez skarżoną uchwałę postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]", jako, że działka skarżących usytuowana jest na obszarze wyłączonym spod zabudowy w tymże studium, a zatem nie doszło do naruszenia art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Biorąc pod uwagę powyższe wywody, w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała w zaskarżonej części narusza w sposób istotny zasady sporządzania planu w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. Wobec powyższego, kontrolując zaskarżoną uchwałę, Sąd stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził w pkt. I wyroku nieważność § 13 i § 20 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.