II SA/Ol 725/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2008 r. sprawy ze skargi D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejściu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego D. L. kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Naczelnik Gminy stwierdził, że nieruchomość o powierzchni "[...]", składającą się z działek nr "[...]" wraz z zabudowaniami, położona we wsi W., stanowiąca własność D. L. – "przeszła z samego prawa" na rzecz Skarbu Państwa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że właściciel nieruchomości wyjechał z kraju w 1977r. pozostawiając nieruchomość bez stałego rozdysponowania. W związku z wyjazdem utracił zaś obywatelstwo polskie, a zatem z mocy samego prawa nieruchomość jego przeszła na rzecz Państwa. Wnioskiem z dnia "[...]" pełnomocnik D. L. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Naczelnika Gminy, wskazując, że została ona wydana bez podstawy prawnej, gdyż powołana w niej ustawa z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jednolity Dz. U. 1969, Nr 22, poz. 159 ze zm.), nie zawierała przepisu upoważniającego do stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa. Ponadto, w ocenie pełnomocnika wnioskodawcy, decyzja Naczelnika Gminy rażąco narusza prawo, tj. art. 38 ust. 3 i 4 powołanej ustawy, który zastosowano w stosunku do nieruchomości należących do następców prawnych osób będących ich właścicielami przed II wojną światową. W celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało Wójta Gminy, a następnie Starostę o nadesłanie całości akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji, objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. W wyniku podjętych czynności, uzyskano jedynie uwierzytelnioną kopię decyzji Naczelnika Gminy z dnia "[...]", która została przekazana przez Starostę. W związku z powyższym, organ zobowiązał pełnomocnika wnioskodawcy do nadesłania informacji, czy decyzja Naczelnika Gminy została doręczona jego mocodawcy, w przypadku zaś braku dokonania powyższej czynności, do wyjaśnienia, w jaki sposób strona dowiedziała się o jej istnieniu. W odpowiedzi pełnomocnik podał, że przedmiotowa decyzja nie została doręczona stronie, a jej kopię uzyskano z akt Zb. Dok. nr "[...]", złożonych w Sądzie Rejonowym podczas badania stanu prawnego nieruchomości. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przejścia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości o powierzchni "[...]", składającej się z działek nr "[...]", położonej we wsi W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że zaskarżona decyzja nie istnieje w sensie prawnym, gdyż na skutek nie doręczenia jej stronie postępowania nie weszła ona do obrotu prawnego. W ocenie organu, zaniechanie doręczenia stronie decyzji, bezprzedmiotowym czyni postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik strony zarzucił organowi naruszenie zasad ogólnych postępowania, wymienionych w art. 7 i 8 kpa, polegające na kategorycznym przyjęciu, że strona nie otrzymała decyzji Naczelnika Gminy, mimo braku jednoznacznych dowodów na poparcie tej tezy. Podniesiono także, że zaskarżona decyzja nie może uzyskać przymiotu nieistniejącej, gdyż jak wynika z jej rozdzielnika, została doręczona podmiotowi reprezentującemu interesy Skarbu Państwa w zakresie gospodarki terenami rolnymi, tj. Rejonowemu Oddziałowi Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych. Uwzględniając zaś przedmiot sprawy – w ocenie pełnomocnika strony – przyjąć należy, że Skarb Państwa był stroną tego postępowania, stąd doręczenie rozstrzygnięcia jego organowi skutkuje wejściem decyzji do obrotu prawnego. Ponadto, z uwagi na obowiązującą zasadę domniemania ważności decyzji administracyjnej, w tym przypadku można wskazać jedynie na wadliwość doręczenia. Mając na uwadze powyższe argumenty, pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję, będącą przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując stanowisko, że decyzja Naczelnika Gminy, z uwagi na jej niedoręczenie stronom postępowania, należy do kategorii decyzji nieistniejących, względem których nie może być prowadzone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Zdaniem organu, nie można zgodzić się z poglądem pełnomocnika strony, że Rejonowy Oddział Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych, któremu zgodnie z rozdzielnikiem doręczono decyzję, działał w tej sprawie w zastępstwie Skarbu Państwa, będącego stroną . W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala natomiast na stwierdzenie, że decyzja, będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności nie została doręczona D. L. W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik strony, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 77 kpa i art. 80 kpa w zw. z art. 7 i 8 kpa, poprzez dowolną ocenę istniejącego materiału dowodowego i uznanie, że Naczelnik Gminy nie podejmował działań w celu doręczenia jego mocodawcy decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności; 2) art. 157 § 3 i art. 8 kpa, poprzez niewłaściwe zastosowanie, wynikające z bezprawnego uznania, że decyzja z dnia "[...]" należy do kategorii decyzji nieistniejących, co czyni bezprzedmiotowym postępowanie o stwierdzenie jej nieważności. Pełnomocnik strony po raz kolejny podniósł, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do kategorycznego stwierdzenia, że decyzja Naczelnika Gminy nie została doręczona jego mocodawcy z zastosowaniem instytucji doręczenia zastępczego, obwieszczenia lub kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. Wskazał ponadto, że wywołanie skutków prawnych przez decyzję jest jednoznaczne z wejściem jej do obrotu prawnego i wyklucza zakwalifikowanie jej do kategorii decyzji nieistniejących. Z uwagi zaś na przedmiot decyzji Naczelnika Gminy uznał, że stroną postępowania w tej sprawie był Skarb Państwa, którego organowi - Rejonowemu Oddziałowi Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych – decyzja ta została doręczona. Doręczenie zaś decyzji administracyjnej jednej ze stron postępowania, w ocenie pełnomocnika, pozbawia rozstrzygnięcie przymiotu "nieistniejącego". Zatem, przedmiotowa decyzja weszła do obrotu prawnego, gdyż stanowiła podstawę do wpisania Skarbu Państwa jako właściciela spornych nieruchomości w Zb. Dok. nr "[...]", złożonych w Sądzie Rejonowym, co następnie umożliwiło sprzedaż części tych nieruchomości. W tych okolicznościach, twierdzenie organu, że decyzja Naczelnika Gminy jest rozstrzygnięciem nieistniejącym narusza, zawartą w art. 8 kpa, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonych decyzjach. Organ wskazał ponadto, że Rejonowy Oddział Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych nie posiadał w prowadzonym postępowaniu przymiotu strony, a doręczenie decyzji temu podmiotowi miało charakter informacyjny i służyło wprowadzeniu stosownych zmian w dokumentach związanych z nieruchomością, która została przejęta na rzecz Skarbu Państwa. Podano również, że stroną postępowania w tej sprawie nie mógł być także organ pierwszej instancji, który wydawał rozstrzygnięcie działając w imieniu Skarbu Państwa. Wobec rozbieżności, co do brzmienia imienia i nazwiska skarżącego, przy pismach z dnia 25 października 2007r. oraz z dnia 4 stycznia 2008r., pełnomocnik strony przedłożył na wezwanie Sądu dokumenty wskazujące, że upoważnienie dla pełnomocnika do reprezentowania strony w niniejszej sprawie pochodzi od D. L., a nie jak podano w skardze Da. La., czy w pełnomocnictwie – Db. Lb. Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie, pełnomocnik skarżącego - popierając argumenty zawarte w skardze – ponownie podniósł, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności nie ustalono jednoznacznie kwestii doręczenia jej stronie. Podkreślił przy tym, że decyzja ta została jednak przekazana do Biura Geodezji, reprezentującego Skarb Państwa, a także Biura Notarialnego, co daje podstawę do rozpoznania wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi wskazując, że decyzja, wskutek nie doręczenia jej skarżącemu, nie weszła do obrotu prawnego i nie można skutecznie wszcząć postępowania o stwierdzenie jej nieważności, a organy działające w imieniu Skarbu Państwa nie mogły być stronami tego postępowania. Podał przy tym, że właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tej sprawie wynika z zasad ogólnych, które wyłączają właściwość tego organu tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga jest zasadna, jednak nie wszystkie jej zarzuty mogą być uwzględnione na tym etapie postępowania. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podnieść przede wszystkim należy, że z akt niniejszej sprawy nie wynika, jakie regulacje prawne i argumenty zostały wzięte pod uwagę przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przy ustalaniu swojej właściwości do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia "[...]" nr "[...]", w przedmiocie przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W ocenie Sądu, za niewystarczające w tym zakresie należy uznać wypowiedź pełnomocnika organu – złożoną dopiero na rozprawie przed tut. Sądem – iż w tych sprawach, właściwość reprezentowanego organu wynika z zasad ogólnych, które statuują, że jeśli przepis szczególny nie stanowi inaczej, właściwe do rozpoznania sprawy jest samorządowe kolegium odwoławcze. Stosownie zaś do art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej jako kpa, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Powołana regulacja prawna wskazuje, że zbadanie właściwości jest podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej, warunkującym prawidłowe załatwienie sprawy. Zatem, przyjąć należy, że w przypadku występowania w sprawie istotnych wątpliwości w tym zakresie, związanych chociażby – tak, jak w niniejszej sprawie – z nieistnieniem organu, który wydał zakwestionowaną decyzję, konieczne jest podanie w uzasadnieniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, argumentów pozwalających na dokonanie oceny poprawności uznania kompetencji organu w tej sprawie. Brak stosowanych rozważań w tym przedmiocie, narusza art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, w świetle których, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ustalony w sprawie stan faktyczny i prawny winien zaś znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji. Ponadto, jak wynika z przekazanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie akt sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w przedmiocie przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa – nie podjęło wyczerpujących czynności zmierzających do uzyskania lub odtworzenia akt sprawy, w której wydano zakwestionowaną decyzję. W tym zakresie, organ wprawdzie wezwał Wójta Gminy i Starostę do nadesłania przedmiotowych akt, jednak, gdy te czynności nie przyniosły zamierzonego rezultatu – na podstawie, przesłanej przez Starostę, uwierzytelnionej kopii decyzji Naczelnika Gminy z dnia ‘[...]" nr "[...]", w przedmiocie przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa - uznał, że decyzja ta nie została skutecznie doręczona żadnej ze stron postępowania i zakwalifikował ją do kategorii decyzji nieistniejących. Organ nie odniósł się przy tym do podnoszonych - we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - argumentów pełnomocnika skarżącego, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do uznania, że Naczelnik Gminy nie podjął żadnych czynności zmierzających do skutecznego doręczenia jego mocodawcy kwestionowanej decyzji z zastosowaniem instytucji doręczenia zastępczego, obwieszczenia lub kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. Nie przeprowadził ponadto postępowania wyjaśniającego w kierunku uzyskania akt sprawy z Archiwum Państwowego lub jednostki organizacyjnej, która przejęła kompetencje wraz z całą dokumentacją Rejonowego Oddziału Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych. Nie zażądał także od skarżącego wyjaśnień w kwestii, czy uczestniczył w postępowaniu w sprawie przejęcia z mocy prawa jego nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oraz, czy ewentualnie nie składał przed wyjazdem z Polski oświadczenia, przed którymś z ówczesnych organów Państwa, o zrzeczeniu się spornych nieruchomości. Takie działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak podniósł pełnomocnik skarżącego, niewątpliwie narusza nie tylko art. 7 i 77 kpa, ale także wyrażoną w art. 8 kpa zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa. Brak stosownej dokumentacji (akt sprawy), w ocenie Sądu, nie pozwala na ocenę, czy w sprawie prowadzone były przez Naczelnika Gminy czynności zmierzające do doręczenia skarżącemu decyzji w sprawie przejęcia jego nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Tym samym, za nieuprawnione na tym etapie postępowania należy uznać zakwalifikowanie przez organ wskazanej decyzji do kategorii decyzji nieistniejących, tym bardziej, że decyzja ta wywołała skutki prawne w postaci ujawnienia w księdze wieczystej Skarbu Państwa - jako właściciela nieruchomości. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno zatem przede wszystkim, wobec braku jednoznacznej regulacji prawnej, ponownie rozważyć swoją właściwość w przedmiotowej sprawie i w przypadku jej uznania, zawrzeć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia argumenty pozwalające na ocenę poprawności takiego działania. Ponadto, w sytuacji uznania swojej właściwości w przedmiotowej sprawie, należy podjąć stosowane czynności zmierzające do uzyskania lub odtworzenia akt sprawy, w której wydana została decyzja, objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Czynności te w założeniu powinny doprowadzić także do ustalenia komu - poza skarżącym - została doręczona zakwestionowana decyzja. Wymienienie w decyzji podmiotów, które mają ją otrzymać nie jest bowiem tożsame z faktycznym doręczeniem tego rozstrzygnięcia. Wskazać w tym miejscu należy, że mimo jednoznacznej regulacji art. 99 § 1 kpa – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Naczelnika Gminy, objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności – wskazującej na obowiązek oznaczenia w decyzji strony lub stron postępowania, stosowana wówczas praktyka organów orzeczniczych, pomijała oznaczenie strony we wstępnej części decyzji, jak również często nie wymieniała jej wśród podmiotów, którym decyzja w założeniu miała być doręczona. Nie oznacza to jednak, że nie doręczano stronom postępowania rozstrzygnięć wydanych w sprawach administracyjnych, które kształtowały przecież sytuację prawną tych podmiotów. Zatem, dopiero prawidłowe ustalenie kręgu podmiotów, którym doręczono przedmiotową decyzję, umożliwi dokonanie oceny ich interesu prawnego w postępowaniu, pod kątem posiadania przez nie legitymacji procesowej strony. Stąd też, na tym etapie postępowania, nie jest jeszcze możliwe odniesienie się do zarzutów skargi, dotyczących doręczenia decyzji Naczelnika Gminy podmiotom reprezentującym Skarb Państwa, będących – w ocenie pełnomocnika skarżącego - stroną tego postępowania. Wskazać jednak należy, że stosownie do art. 26 kpa - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Naczelnika Gminy, objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności – stronami mogą być osoby fizyczne, osoby prawne oraz państwowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne. Wskazana regulacja prawna nie wykluczała zatem uznania podmiotu reprezentującego Skarb Państwa za stronę postępowania, o ile tylko Skarb Państwa posiadał w tym postępowaniu interes prawny lub obowiązek. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja zostały wydane z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 kpa) i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 powołanej ustawy.