II SA/Ol 727/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Związku A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wydania zaświadczenia 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Związku A kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia "[...]" wydanym przez Burmistrza Miasta O. (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku "[...]" w W., Okręg "[...]" w O. (dalej jako: strona lub skarżący), odmówiono wydania zaświadczenia potwierdzającego ostateczność decyzji z dnia "[...]" wydanej przez Urząd Miejski Wydział Geodezji Gospodarki Gruntami Rolnictwa i Leśnictwa w O. W uzasadnieniu podniesiono, że po przeprowadzeniu postępowania sprawdzającego organ ustalił, że nie posiada w swoich zasobach archiwalnych wskazanej decyzji i nie ma wiedzy, czy akta tej sprawy zostały przekazane do innej jednostki w wyniku komunalizacji na rzecz Gminy, czy też uległy zniszczeniu. W związku z powyższym brak jest możliwości wydania zaświadczenia żądanej treści, gdyż organ nie ma wiedzy i nie ma możliwości ustalenia na podstawie posiadanych informacji, czy przedmiotowa decyzja jest ostateczna. Strona złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, podnosząc zarzut naruszenia art. 217 i art. 218 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie. Wskazano, że odmowa wydania zaświadczenia ze względu na braki w dokumentacji stanowi naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, która ma zastosowanie nie tylko w procesie wydawania decyzji, ale również przy wydawaniu zaświadczeń, podobnie jak art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązujący organ do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Organ I instancji nie powinien odmówić wydania wnioskowanego zaświadczenia zwłaszcza, że braki wynikające z zaniedbań organu nie mogą powodować negatywnych skutków dla adresata decyzji, który w żaden sposób do tych braków się nie przyczynił. Natomiast postanowienie organu I instancji uniemożliwia stronie wykazanie prawa użytkowania do gruntów w księdze wieczystej, gdyż bez potwierdzenia ostateczności decyzji wniosek o wpis zostanie odrzucony. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. utrzymało w mocy zażalone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Jeśli organ nie posiada odpowiednich danych, nie może zaświadczyć o określonym stanie faktycznym. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że w sytuacji, gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, oczywistym jest, że nie może wydać zaświadczenia żądanej treści. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych. Brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów, czy stanu prawnego. W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie art. 217 i art. 218 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niewystarczającym zakresie, co doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy wydania zaświadczenia. W świetle powyższych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że wnioskowane zaświadczenie jest niezbędne stronie skarżącej w celu dokonania odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej odnośnie do własności nieruchomości wskazanej w decyzji z dnia "[...]". Odmawiając wydania zaświadczenia organ I instancji oparł się jedynie na braku posiadania akt sprawy, w której przedmiotowe decyzje zostały wydane. Jednakże art. 218 § 2 k.p.a. umożliwia organowi przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. W ocenie strony skarżącej nie ulega wątpliwości, że postępowanie wyjaśniające z art. 218 § 2 k.p.a. ma charakter uproszczony, przy czym jednocześnie wymaga zachowania przez organ pewnych elementarnych zasad postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7 k.p.a., a także art. 77 § 1 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, a także doktrynę, podkreślono, że postępowanie wyjaśniające powinno być przeprowadzone zarówno wtedy, gdy ewidencja, rejestr i inne dane posiadane przez organ są według mniemania pracownika niewystarczające albo niepewne, jak i wtedy, gdy trzeba potwierdzić fakty względnie stan prawny na podstawie innych źródeł (materiałów). Podniesiono, że naruszenie art. 218 § 2 k.p.a., mające wpływ na wynik sprawy, stanowi ograniczenie się wyłącznie do czynności oceny potwierdzenia faktów lub stanu prawnego na podstawie prowadzonej aktualnie ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Art. 218 § 2 k.p.a., stanowiąc o obowiązku podjęcia czynności postępowania wyjaśniającego, nie wprowadza ograniczeń dowodowych, a zatem nie wprowadza ograniczenia, że dla potwierdzenia faktu lub stanu prawnego może organ wykorzystać dokumentację czynności innego organu administracji publicznej, czy przesłuchać świadków. Potwierdzenie stanu prawnego nie jest ustaleniem stanu faktycznego sprawy w celu przeprowadzenia autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku jednostki, a potwierdzeniem na podstawie akt sprawy, czy ze względu na niewykorzystanie prawa odwołania, decyzja nabyła przymiot ostateczności. Jeżeli nie jest podważony fakt wydania decyzji, uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności, potwierdzenie przymiotu ostateczności mieści się w dopuszczalnych granicach domniemania faktycznego, nie naruszającego przepisów prawa. Podano, że z informacji uzyskanych przez pracownika skarżącego wynika, że Starosta O. dysponuje przedmiotową decyzją Urzędu Miejskiego w O., lecz organ ten nie jest władny do stwierdzenia jej ostateczności. Podano, że aktualnie toczy się również postępowanie przed Wójtem Gminy O. dotyczące lokalizacji gazociągu średniego ciśnienia na działce nr "[...]" obręb K. i inwestor zwrócił się do skarżącego jako użytkownika o zawarcie trójstronnej umowy zobowiązującej do ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem w związku z wyrażoną zgodą na lokalizację gazociągu średniego ciśnienia. Ponadto skarżący jest określony jako użytkownik przedmiotowej działki geodezyjnej w załączonym do skargi piśmie Wójta Gminy O. z dnia 11 sierpnia 2006 roku, a także w takim charakterze widnieje w ewidencji gruntów. W obecnie obowiązujących przepisach, zgodnie z art. 23 ust.3 pkt. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wpis w ewidencji gruntów oparty na decyzji administracyjnej może zaś nastąpić jedynie na podstawie decyzji ostatecznej. Zatem zarzucono, że organ w niewystarczającym stopniu przeprowadził postępowanie wyjaśniające, nie sprawdzając np., czy od przedmiotowych decyzji wpłynęło odwołanie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazano, że ustawa z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r., poz. 935) wprowadziła w art. 16 § 3 k.p.a. definicję decyzji prawomocnej, zgodnie z którą decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2107 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego ostateczność decyzji administracyjnej. Wyjaśnić zatem należy, że Kodeks postępowania administracyjnego (ani w brzmieniu obecnie obowiązującym, ani w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, której dotyczy wniosek) nie przewiduje procedury nadawania klauzuli ostateczności decyzjom administracyjnym. W szczególności klauzula taka nie jest nadawana w drodze decyzji lub postanowienia. Tzw. "klauzula ostateczności" jest w istocie szczególnym rodzajem zaświadczenia w rozumieniu art. 217 - 219 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2008r., II SA/Kr 606/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Ke 765/13, dostępne w Internecie). Przy czym niezasadne jest powoływanie się przez Kolegium na fakt wprowadzenia do k.p.a. definicji prawomocności decyzji (w art. 16 § 3). Przepisy prawa określają bowiem wyłącznie warunki, w jakich decyzja staje się ostateczna lub prawomocna. Jednakże to organ administracji winien ustalić, czy warunki te w odniesieniu do konkretnego rozstrzygnięcia zostały spełnione. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Wskazać należy, że wprawdzie organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.), ale w myśl art. 218 § 2 k.p.a. przed wydaniem zaświadczenia może on przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przedmiotem postępowania w sprawie zaświadczeń nie jest ustalenie stanu faktycznego, a wyłącznie potwierdzenie faktów lub stanu prawnego. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015r., (sygn. akt II OSK 160/14, dostępny w Internecie) stanowi naruszenie art. 218 § 2 k.p.a., mające wpływ na wynik sprawy, ograniczenie się wyłącznie do czynności oceny potwierdzenia faktów lub stanu prawnego na podstawie prowadzonej aktualnie ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Ograniczałoby to wydawanie zaświadczeń do faktów lub stanu prawnego, który wynika z posiadanych ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Ponadto potwierdzenie faktów lub stanu prawnego nie zostało ograniczone czasowo. Dotyczy również zaszłości, które wynikały z działań organów administracji publicznej, których właściwość się zmieniała, a konsekwentnie nie pozostają w dyspozycji właściwego organu do wydania zaświadczenia, tworząc często zasób archiwalny. Odmowa potwierdzenia faktu lub stanu prawnego ze względu na miejsce aktualnie znajdujących się ewidencji, rejestrów, czy innych danych narusza art. 218 § 2 k.p.a., który nakazuje podjęcie czynności wyjaśniających, w tym ustalenie na podstawie ewidencji, rejestrów, czy innych danych faktu lub stanu prawnego. Art. 218 § 2 k.p.a. stanowiąc o obowiązku podjęcia czynności postępowania wyjaśniającego, nie wprowadza ograniczeń dowodowych, a zatem nie wprowadza ograniczenia, że dla potwierdzenia faktu lub stanu prawnego może organ wykorzystać dokumentację czynności innego organu administracji publicznej, przesłuchać świadków. Przy czym jak wskazał w powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny potwierdzenie tego stanu prawnego nie jest ustaleniem stanu faktycznego sprawy w celu przeprowadzenie autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku jednostki, a potwierdzeniem na podstawie akt sprawy, czy ze względu na niewykorzystanie prawa odwołania, decyzja nabyła przymiot ostateczności. W demokratycznym państwie prawnym nie jest bowiem dopuszczalne pozbawienie prawa jednostki do zaświadczenia potwierdzającego stan prawny, przez uchylenie się od podjęcia czynności wyjaśniających, w zakres których wchodzi też przyjęcie domniemania przymiotu ostateczności decyzji. Jeżeli nie jest podważony fakt wydania decyzji, uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności, potwierdzenie przymiotu ostateczności mieści się w dopuszczalnych granicach domniemania faktycznego, nie naruszającego przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie stan prawny w zakresie przymiotu ostateczności, a treść rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji w zakresie uprawnienia nie jest kwestionowana. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości i nie jest to kwestionowane, że skarżący ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Skarżący jest bowiem następca prawnym pracowniczych ogrodów działkowych i zamierza przeprowadzić postępowanie sądowe przed Wydziałem Ksiąg Wieczystych, do czego niezbędne jest uzyskanie klauzuli ostateczności decyzji z dnia "[...]". W związku z powyższym nie znajduje akceptacji Sądu stanowisko organów, jakoby przeszkodą w wydaniu skarżącemu żądanego zaświadczenia mógł być brak posiadania przez organ I instancji akt sprawy, w której została wydana decyzja wymieniona we wniosku skarżącego. Potwierdzenie stanu prawnego – przymiotu ostateczności decyzji wymaga zatem ustalenia, czy od decyzji tych zostało wniesione skutecznie odwołanie. Organ ma zatem obowiązek podjęcia czynności wyjaśniających w tym zakresie. Przy czym dane niezbędne do ustalenia tych okoliczności mogą być zaś pozyskane nie tylko z akt spraw znajdujących się w zasobach (aktualnym, czy archiwalnym) organu właściwego do wydania decyzji, ale także z zasobów Archiwum Państwowego lub innych organów, które mogą dysponować tymi decyzjami w związku z realizacją ustawowych kompetencji. W przedmiotowej sprawie organy zaniechały jednak podjęcia czynności dowodowych mających na celu pozyskanie danych, poprzestając jedynie na stwierdzeniu braku posiadania akt sprawy, w której została wydana decyzja wymieniona we wniosku skarżącego oraz braku wiedzy co do tego, czy akta te zostały przekazane do innej jednostki, czy też ulegli zniszczeniu. Tymczasem w skardze podniesiono okoliczności wskazujące na to, że dokumenty niezbędne do rozpoznania wniosku mogą znajdować się w innych organach. Zatem takie działanie stanowi w ocenie Sądu naruszenia art. 218 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, uwzględniając ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu, winien zatem podjąć czynności zmierzające do ustalenia nie tylko w oparciu własny zasób archiwalny, ale też dane będące w posiadaniu innych podmiotów, czy wniesione zostały skutecznie odwołania, czy też decyzja objęta wnioskiem ma przymiot ostateczności. W celu ustalenia tych okoliczności zasadne wydaje się także zweryfikowanie twierdzenia skarżącego, że skarżący został ujawniony w ewidencji gruntów i budynków jako użytkownik przedmiotowych działek, co w świetle obowiązującego w dacie wydania decyzji § 24 ust. 2 pkt 1 Zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11 poz. 98 ze zm.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 Dekretu z dnia 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 6 poz. 32 ze zm.) mogło nastąpić jedynie na podstawie ostatecznej decyzji organu administracji państwowej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2018r., poz. 265) oraz opłatę skarbową za złożenie dokumentu pełnomocnictwa.