II SA/Ol 727/20

Dnia 15 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2020 roku sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Spółki kwotę 597 złotych (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda (Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Spółki A (skarżąca, spółka) od decyzji Starosty "[...]" z dnia "[...]" orzekającej o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie "[...]", gmina "[...]’, oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr "[...]", wydzieloną na podstawie decyzji podziałowej Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]" – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 10 maja 2019 r. spółka, działając na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65, dalej jako "u.g.n."), wystąpiła do Starosty o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogi gminne, które przeszły na własność Gminy "[...]" w wyniku podziałów nieruchomości dokonanych na wniosek właściciela. Decyzją z dnia "[...]" Starosta, powołując się na art. 98 ust. 1 i 3 oraz art. 129 ust. 5 u.g.n. orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie "[...]", gmina "[...]", oznaczoną w ewidencji jako działka nr "[...]", KW Nr "[...]", wydzieloną na podstawie decyzji podziałowej Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]", nr "[...]". W uzasadnieniu swojej decyzji Starosta wskazał, że z treści decyzji podziałowej nie wynika, aby działka ta została wydzielona pod drogę publiczną i przeszła z mocy prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego - Gminy, lecz nadal pozostaje we własności wnioskodawcy, co potwierdza wpis w ewidencji gruntów i budynków oraz zapis w księdze wieczystej. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił jej: - naruszenie prawa materialnego: art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że warunkiem ustalenia odszkodowania na rzecz właściciela za grunt wydzielony pod drogę publiczną jest uznanie, iż konkretna działka gruntu została przejęta pod drogę publiczną, przy czym musi to jednoznacznie wynikać z treści decyzji podziałowej, podczas gdy postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia w świetle regulacji art. 98 ust. 1 u.g.n., gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa; - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego zbadania całego materiału dowodowego w sprawie, co stanowi konsekwencję błędnej interpretacji art. 98 ust. 1 u.g.n. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na pominięcie przez organ istotnych dla rozstrzygnięcia faktów, brak wskazania dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności mocy dowodowej oraz zaniechanie przedstawienia w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. W uzasadnieniu własnej decyzji Wojewoda, przytaczając treść art. 98 u.g.n. wskazał, że w sprawie bezspornym jest, że przedmiotowa działka nr "[...]" o pow. "[...]" ha wydzielona została na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]" zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Kluczowym zagadnieniem jest zbadanie, czy w wyniku wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną oraz czy w związku z tym za wydzieloną pod drogę publiczną działkę przysługuje odszkodowanie w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy "[...]", działając na wniosek spółki, w oparciu o art. 93 ust. 1 i 6, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 u.g.n. zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr "[...]", stanowiącej własność spółki, położonej w obrębie "[...]", gmina "[...]" i oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: "[...]" na następujące działki nr: "[...]". W decyzji stwierdzono, że przedłożony przy wniosku projekt podziału opisanej wyżej nieruchomości jest zgodny ze zmianami w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]" zatwierdzonymi uchwałą Rady Gminy w "[...]" Nr "[...]" i z decyzją Wójta Gminy "[...]" o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia "[...]". Decyzja ta jednak nie rozstrzyga w żaden sposób, że działka nr "[...]", będąca przedmiotem niniejszego postępowania, została wydzielona z przeznaczeniem pod drogę publiczną. Jako jej przeznaczenie wskazano natomiast "cele rzemieślniczo-przemysłowo-składowe". W stosunku do tej działki zakazano jakiejkolwiek jej zabudowy. Z analizy planu miejscowego wynika, że działka nr "[...]" położona była w granicach obszaru oznaczonego symbolem Kr4P określonego jako "strefa przemysłowo-składowa". W ustaleniach dotyczących niniejszego obszaru wskazano preferencję lokalizacji przemysłu terenochłonnego wymagającego obsługi bocznicą kolejową. Ocena tego czy spełniona została przesłanka przejścia wydzielonej działki na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, czyli czy działka została wydzielona pod drogę publiczną, powinna dokonywać się na podstawie treści decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Natomiast w niniejszej sprawie sentencja decyzji podziałowej Wójta Gminy "[...]", jej uzasadnienie jak i powołana podstawa prawna wykluczają uznanie, że w wyniku podziału działek nr: "[...]" wydzielono działkę gruntu pod drogę publiczną. Faktu tego nie potwierdza również przeprowadzona przez tut. organ analiza części tekstowej i części graficznej (rysunku) planu miejscowego, natomiast powołany w podstawie prawnej decyzji podziałowej art. 93 ust. 1 jednoznacznie wskazuje, że podział nieruchomości nastąpił zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że nie ma możliwości kwestionowania w prowadzonym postępowaniu odszkodowawczym ostatecznej decyzji podziałowej Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]", nie może również, wbrew temu rozstrzygnięciu uznać, iż działka nr "[...]" stała się z mocy prawa własnością Gminy "[...]’, skoro w treści decyzji nie ma mowy o wydzieleniu działki pod drogę publiczną. Nie ma również wątpliwości, że spółka nadal pozostaje właścicielem m.in. przedmiotowej działki nr "[...]", w związku z czym żadnej szkody z tytułu wydania decyzji podziałowej dotychczas nie poniosła. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Wojewody pełnomocnik spółki zarzucił jej naruszenie: 1. prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, t.j. art. 98 ust. 3 u.g.n. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że o przejściu z mocy prawa własności działki wydzielonej pod drogę publiczną na własność gminy decyduje treść decyzji podziałowej, zapisy w księdze wieczystej, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że przejście własności następuje w chwili gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna, zaś działka została wydzielona pod drogę publiczną (również projektowaną), przy czym o tym, czy droga zalicza się do kategorii dróg publicznych decydują okoliczności dotyczące funkcji jaką ona ma spełniać, a więc czy ma to być droga ogólnodostępną, połączoną z siecią dróg publicznych, przeznaczoną dla nieograniczonej liczby osób, czy też droga służąca tylko do wyłącznego użytku określonych podmiotów; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na: nieprzeprowadzeniu czynności mających na celu wyjaśnienie okoliczności czy droga urządzona na działce nr "[...]" jest częścią sieci komunikacyjnej gminy, jest dostępna nie tylko dla właścicieli działek powstałych w wyniku podziału, odbywa się przez nią transport publiczny w efekcie czego organ bezpodstawne przyjął, że działka nr "[...]" nie została przeznaczona pod drogę publiczną; niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tj. nieprzeprowadzeniu dokładnej analizy planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr "[...]" Rady Gminy "[...]", w konsekwencji nieuwzględnienia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz funkcji jaką zgodnie z zapisami tego planu ma pełnić działka nr "[...]"; nieprzeprowadzeniu dowodu z decyzji Wójta Gminy "[....]" o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia "[...]", wskazanej w treści przedmiotowej decyzji podziałowej i w konsekwencji nieuwzględnienia zapisów tej decyzji oraz funkcji jaką zgodnie z zapisami tej decyzji ma pełnić działka nr "[...]’. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji wykazała, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W niniejszej sprawie organy procedowały w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, która reguluje m.in. kwestie związane z wywłaszczaniem nieruchomości i ustalaniem odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Jak zaś stanowi art. 112 ust. 2 i 3 u.g.n., wywłaszczenie nieruchomości polega na odjęciu lub ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości i może być ono dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie lub ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. O wywłaszczeniu orzeka starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 112 ust. 4 ustawy). Wywłaszczenie, zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Na gruncie niniejszej sprawy, spółka wystąpiła do Starosty "[...]" o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogi gminne – m.in. za działkę nr "[...]" - które przeszły na własność Gminy "[...]" w wyniku podziałów nieruchomości dokonanych na wniosek właściciela. Organ I instancji stwierdził, że z treści decyzji podziałowej nie wynika, aby działka ta (nr "[...]") została wydzielona pod drogę publiczną i przeszła z mocy prawa na rzecz gminy, lecz nadal pozostaje we własności wnioskodawcy. Wojewoda natomiast zajął stanowisko, że powyższa działka w ogóle nie została wydzielona z przeznaczeniem pod drogę publiczną. Zatem istota sporu zaistniałego w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia kwestii przeznaczenia działki nr "[...]’ pod drogę publiczną. Wobec powyższego przede wszystkim zauważyć należy że, jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy "[...]", działając na wniosek spółki, w oparciu o art. 93 ust. 1 i 6, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 u.g.n. zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr "[...]", stanowiącej własność spółki, położonej w obrębie "[...]", gmina "[...]" i oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: "[...]" na następujące działki nr: "[...]". W decyzji stwierdzono, że przedłożony przy wniosku projekt podziału opisanej wyżej nieruchomości jest zgodny ze zmianami w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]" zatwierdzonymi w dniu ‘[...]" uchwałą Rady Gminy "[....]" Nr "[...]" i z decyzją Wójta Gminy "[....]" o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia "[...]". Z treści decyzji Wójta Gminy "[...]" nr "[...]" z dnia "[...]" ustalającej podział i warunki zabudowy działek o nr "[...]" wynika, że z działki nr "[...]" zostaną wydzielone działki: "[...]" i "[...]" (droga). Zauważyć zatem należy, że skoro decyzja podziałowa jest zgodna z decyzją z dnia "[...]" to oznacza, że uwzględnia ona jej postanowienia, w tym te dotyczące przeznaczenia działki nr "[...]" pod drogę. Zauważyć należy, że w dacie wydania zarówno decyzji podziałowej, jak i decyzji Wójta Gminy "[...]" o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych dzieliła wszystkie drogi publiczne na drogi : krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 ust. 1). Art. 2a ust. 2 powyższej ustawy stanowił z kolei, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Jednocześnie, co istotniejsze, art. 98 ust. 1 u.g.n. - w dacie wydania decyzji Wójta Gminy "[...]" nr "[...]" z dnia "[...]" ustalającej podział i warunki zabudowy działek o nr "[...]" - stanowił, że działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Zatem nie on precyzował, jak czyni to aktualne, że wydzielenie dotyczy "pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe". W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga podstawa prawna zdefiniowania przez Wójta Gminy "[...]" w decyzji nr "[...]" z dnia "[...]’ ustalającej podział i warunki zabudowy działek o nr "[...]" przeznaczenia działki nr ‘[...]" pod drogę, skoro – jak dostrzeżono – rzeczona decyzja stanowiła, m. in., podstawę decyzji o podziale z dnia "[...]". Przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Przepisy procesowe nakazują też wydanie w sprawie decyzji odpowiadającej wymogom z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że wskazane powyżej zasady znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego. Wobec tego, powinny być stosowane także w postępowaniu odwoławczym, którego nie można sprowadzać jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi zatem na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny z zastosowaniem odpowiednich przepisów prawa. Obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. W związku z tym Sąd uznał, iż w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności związanych z charakterem (przeznaczeniem) działki nr "[...]" w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej, jak tez poprzedzającej ja decyzji organu I instancji decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ, będąc związany przedstawioną powyżej oceną prawną, wyjaśni powyżej wskazane okoliczności dotyczące charakteru działki nr "[...]". Jako, iż skarga została uwzględniona, Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądził od organu na rzecz spółki zwrot poniesionych kosztów postępowania, które sprowadzały się do wynagrodzenia pełnomocnika, kosztów pełnomocnictwa i wpisu od skargi.