II SA/Ol 729/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Asesor Bogusław Jażdżyk Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2007 roku sprawy ze skargi A. O. i M. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]"; nr "[...]" w przedmiocie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. O. i M. O. kwotę 200 złotych (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorom T. i J. D. wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych polegających na przebudowie budynku gospodarskiego (stajni). W uzasadnieniu wskazał, iż inwestor realizuje roboty budowlane na podstawie zgłoszenia, gdy tymczasem zakres robót wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia "[...]", znak "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorom T. i J. D. przedstawić projekt budowlany przebudowywanego budynku gospodarskiego z uwzględnieniem dotychczas wykonanych robót wraz z oceną ich stanu technicznego, jak też przedstawić oświadczenie kierownika budowy. Decyzją z dnia "[...]", znak "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił inwestorom pozwolenia na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych wobec spełnienia przez nich warunków decyzji z dnia "[...]"., znak "[...]". A. i M. O. pismem z dnia 23 września 2002r. wnieśli o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanej stajni przez J. D., podając że jako sąsiedzi są stroną w tej sprawie a nie byli zawiadomieni o toczących się postępowaniach. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]" wznowił postępowanie w sprawie wybudowania przez J. D. stajni na działce nr "[...]" położonej w miejscowości G., zakończonej ostateczną decyzją wydaną przez PINB z dnia "[...]". Dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję, w której odmówił uchylenia decyzji PINB z dnia "[...]", Nr "[...]", nakazującą wykonanie czynności mających na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, gdyż stwierdził brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", znak "[...]",Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania A. O. i M. O. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", znak "[...]", odmawiającej uchylenia decyzji własnej z dnia "[...]", znak "[...]", nakazującej wykonanie czynności mających na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po stwierdzeniu przez organ pierwszej instancji braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: kpa, orzekł utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia powołano art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118). W uzasadnieniu decyzji WINB wskazał, iż w trakcie postępowania dowodowego, zakończonego podjęciem kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji z dnia "[...]", uwzględniono obowiązujący w dacie wydania decyzji z dnia "[...]", znak "[...]", stan prawny. W ocenie organu II instancji zaskarżona decyzja jest zgodna z procedurami ustalonymi w art. 50 oraz 51 ustawy Prawo budowlane, które mają na celu podjęcie przewidzianych prawem czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Nadto WINB wskazał, że organ pierwszej instancji zasadnie powołał się na niemożność uruchomienia procedury wynikającej z art. 48 ustawy Prawo budowlane, mając na uwadze, iż dotyczy on rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podał, iż inwestor – J. D. roboty przy przebudowie budynku gospodarczego (stajni) prowadził na podstawie zgłoszenia przyjętego przez Starostę Powiatowego, wobec czego nie było podstaw do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Fakt, jak podał, iż zakres robót budowlanych ujętych w zgłoszeniu przez inwestora wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia, nie może stanowić podstawy do uruchomienia procedury wynikającej z art. 48 ustawy Prawo budowlane, gdyż w przedmiotowej sprawie wystąpiło naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane wyłącznie z winy organu administracji architektoniczno-budowlanej, polegające na przyjęciu przez Starostwo Powiatowe zgłoszenia zamiaru określonych robót budowlanych dla wykonania których konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Tym samym błąd organu administracji nie może negatywnie wpływać na inwestora działającego w dobrej wierze, jak też nie uzasadnia wydania decyzji nakazującej rozbiórkę stajni, bowiem nie jest to prawnie uzasadnione. Wskazał również, iż w postępowaniu przeprowadzonym przez organ administracji pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, na co wskazuje zebrany w sprawie materiał dowodowy. Ponadto wyjaśnił, że wnioski skarżących dotyczące zlikwidowania ujęcia wody znajdującego się na działce inwestora, jak też kwestia nielegalnego użytkowania przez inwestora budynku stajni, nie dotyczą niniejszej sprawy i mogą być przedmiotem odrębnego postępowania. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnieśli A. O. i M. O. żądając jej uchylenia, jak też uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Podnieśli, iż wznoszony przez J. D. budynek stajni bezsprzecznie stanowi samowolę budowlaną i dalsze prowadzenie jego budowy w oparciu o art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane nie jest możliwe, bowiem zgłoszenie remontu dotyczyło innego budynku, który został całkowicie rozebrany i w chwili obecnej nie istnieje. Wznoszony obecnie budynek stajni jest budynkiem znacznie większym i zupełnie różni się od poprzedniego. W związku z powyższym zgłoszenie prowadzenia robót remontowych budynku starego nie może być "rozciągnięte", jak to czynią organy nadzoru budowlanego, na samowolnie wznoszony nowy budynek stajni. Ponadto wskazali, iż organy administracji naruszyły prawo legalizując samowolnie wykonane przez J. D. ujęcie wody, jak też zezwalając mu na użytkowanie budynku stajni. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 – 150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej w skrócie p.p.s.a. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt może zostać wzruszony przez Sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie, w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. W tak określonym zakresie kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty i wywody są zasadne. Sąd uwzględnił skargę, bowiem w toku kontroli legalności decyzji podjętych przez organy administracji publicznej stwierdził naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazać należy, iż w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać prawidłowe ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie - stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. – m.in. poprzez wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Bowiem brak ustaleń w oparciu o znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy dowody, powoduje brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, co prowadzi do naruszenia art. 7 kpa. Natomiast nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego uchybia przepisowi art. 77 § 1 kpa. Niewyjaśnienie wszystkich wątpliwości i okoliczności mających istotne znaczenie stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Trzeba również zauważyć, że decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że jej uzasadnienie powyższych wymogów nie spełnia. Bowiem w sytuacji, gdy organ w decyzji nie wskazuje podstaw faktycznych oraz potwierdzających je dowodów, adresat decyzji, a także Sąd w toku sądowej kontroli decyzji nie są w stanie ocenić czy działanie organu w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, było zgodne z prawem. Przechodząc do analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazać trzeba, że J. D. pismem z dnia 8 grudnia 2000r. zgłosił w Starostwie Powiatowym zamiar przeprowadzenia remontu budynku inwentarskiego (stajni) polegającego na częściowej przebudowie ścian budynku, wymianie zgniłych elementów konstrukcji dachowej i stropów z drewna, jak też pokrycie dachu dachówką rozbiórkową. W trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 14 listopada 2001r. podał do protokołu, że ze względu na zły stan techniczny budynku inwentarskiego, budynek ten został rozebrany. Potwierdza to znajdująca się w aktach administracyjnych dokumentacja zdjęciowa, wskazująca, iż doszło do rozbiórki całego budynku inwentarskiego i wybudowania nowego budynku, który różni się od budynku poprzedzającego "remont". Niewątpliwym zatem jest, że inwestor przekroczył zakres prac budowlanych określonych w piśmie z dnia 8 grudnia 2000r., które nota bene i tak dotyczyło prac, dla których wymagane jest pozwolenie na budowę. Wskazać również trzeba, iż J. D. występował o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stajni, jednakże nie uzyskał ich, co potwierdza znajdująca się w aktach administracyjnych decyzja Wójta Gminy z dnia "[...]" odmawiająca ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wskazanej inwestycji, stwierdzająca, iż inwestor samowolnie realizuje budowę budynku stajni w związku z czym nie można ustalić warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już realizowanej. Dodać jednocześnie należy, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, które mogły mieć znaczenie dla jej rozpatrzenia. Skarżący podnoszą bowiem, że nowy budynek stajni jest budynkiem znacznie większym i zupełnie różni się od poprzedniego. Uprawdopodabnia to dokumentacja fotograficzna z której wynika, że inwestor wznosząc nowy budynek umieścił na ścianie stajni od strony nieruchomości skarżących wrota stajni i okna. Różni się to tym od pierwotnego wyglądu budynku, że przed "remontem" wejście do stajni znajdowało się z drugiej strony budynku. Niewyjaśniona jest również kwestia dotycząca wymiarów nowego budynku stajni. J. D. zeznał, iż odbudował budynek w zarysie istniejącego budynku gospodarczego z usytuowaniem ław fundamentowych poza obrysem istniejących fundamentów kamiennych. Mogło to doprowadzić do sytuacji, że inwestor wybudował budynek, który jest większy od poprzedniego. Równie istotna jest kwestia terminu rozpoczęcia budowy nowego budynku stajni. Jeżeli miałoby to bowiem miejsce przed dniem zgłoszenia w Starostwie Powiatowym zamiaru przeprowadzenia remontu budynku inwentarskiego, to mogłoby być jednym z argumentów wskazujących na to, iż prawdziwą intencją inwestora było wybudowanie nowego budynku, bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. W omawianej sprawie wskazane wyżej kwestie pominięte zostały przez organy nadzoru budowlanego całkowitym milczeniem. W związku z powyższym, w toku ponownego rozpoznania niniejszej sprawy, konieczne będzie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i dokonanie ustaleń we wskazanym powyżej zakresie. Gdyby okazało się, że inwestor zgłosił właściwemu organowi zamiar przeprowadzenia remontu budynku inwentarskiego, podczas gdy faktycznie na starych fundamentach wybudował nowy obiekt budowlany, to takie działanie uzasadniałoby podejrzenie, iż inwestor nosił się z zamiarem wybudowania nowego obiektu budowlanego bez ubiegania się o pozwolenie na budowę. Działanie to powoduje również konieczność dokładnego dokonania oceny sytuacji, czy pomimo zgłoszenia prac remontowych i braku sprzeciwu właściwego organu administracji, obiekt budowlany nie został wybudowany w warunkach uzasadniających zastosowanie procedury określonej w art. 48 Prawa budowlanego. Bowiem taki przypadek może wystąpić zwłaszcza w sytuacji, gdy inwestor zgłasza określony zakres robót budowlanych ale jego zamiarem jest wykonanie innych robót. Dlatego też na gruncie omawianej sprawy, Sąd orzekający w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 kwietnia 2004r., sygn. akt OSK 108/04, wskazał, że: "zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę" (publ. ONSAiWSA 2004/1/26). I takie stanowisko powinny prezentować organy administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Jeżeli uwzględni się wszystkie wskazane powyżej i zaistniałe w niniejszej sprawie okoliczności, to prawdopodobnym jest, iż jedynym zamiarem inwestora było wybudowanie nowego budynku, jednak ocena tych okoliczności i zajęcie jednoznaczenego stanowiska w tej kwestii należy do organu administracji. Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przeprowadzonym z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i 77 § 1 kpa, organ administracji powinien dokonać dokładnych ustaleń faktycznych i oceny zaistniałego w sprawie stanu faktycznego m.in. pod kątem wyjaśnienia wątpliwości, co do zamiaru wybudowania przez inwestora nowego budynku inwentarskiego bez uzyskania pozwolenia na budowę, a przesłanki podjętego rozstrzygnięcia winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 kpa. Odnosząc się do zarzutów skargi, iż organy administracji naruszyły prawo legalizując samowolnie wykonane przez J. D. ujęcie wody, jak też zezwalając mu na użytkowanie budynku stajni, to wskazać należy, iż zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Prawidłowo bowiem odniósł się do tego problemu WINB stwierdzając, iż zarzuty te nie dotyczą niniejszej sprawy i mogą być przedmiotem odrębnego postępowania. Z tego też względu Sąd nie rozpoznał merytorycznie powyższych zarzutów. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdza, że zaskarżona decyzja, jak tez poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.