II SA/Ol 73/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora na uchwałę Rady Powiatu z dnia "[...]", nr "[...]" w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg Powiatu i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi w 2018 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Powiatu w Węgorzewie podjęła w dniu 26 października 2017 r. uchwałę Nr XXXIX/173/2017 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg Powiatu Węgorzewskiego i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi w 2018 r. W złożonej do tut. Sądu skardze Prokurator Okręgowy w Olsztynie wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 2017 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1990 z późn. zm.), zwanej dalej "p.r.d.", oraz art. 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej przez uchwalenie stawek opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz przechowywania na parkingu strzeżonym na poziomie maksymalnym, które wynikają z obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. (M.P. 2017, poz. 772), a ponadto na ustaleniu wysokości kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu - bez poczynienia stosownych ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie powiatu, a zatem z pominięciem kryteriów zawartych w upoważnieniu. Skarżący stwierdził, że aby uwzględnić przesłankę z art. 130a ust. 6 p.r.d., dotyczącą wysokości kosztów, rada powiatu musi uprzednio dysponować informacją, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Zaznaczył, że chodzi tu o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez podmioty na terenie danego powiatu. Dopiero po ustaleniu powyższego rada powiatu powinna uwzględnić ten fakt przy podejmowaniu uchwały określającej wysokość wskazanych opłat. W przypadku zaskarżonej uchwały Rada Powiatu w Węgorzewie nie poczyniła żadnych ustaleń w zakresie rzeczywistych kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie powiatu. W uzasadnieniu projektu uchwały, bardzo lakonicznym i zawierającym jedynie powtórzenie treści przepisów p.r.d., brak jest jakichkolwiek informacji o znajomości wysokości tych kosztów i sposobu ich ustalenia. Skarżący zaznaczył, że w dacie powzięcia uchwały przez Radę Powiatu obowiązywała, zawarta na okres 3 lat, umowa z dnia 15 września 2015 r. na świadczenie usług usuwania pojazdów z drogi na zasadach określonych w art. 130a p.r.d. zgodnie z ofertą. Zgodnie z § 5 umowy, wykonawca został upoważniony do pobierania opłaty za usunięcie pojazdu w wysokości ustalonej przez Radę Powiatu w Węgorzewie uchwałą w sprawie wysokości opłat za usuwanie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu, obowiązującą w danym roku. Powyższy zapis umowy wskazuje, iż niezależnie od warunków rynkowych na terenie powiatu węgorzewskiego i faktycznie poniesionych kosztów, podmiot wykonujący usługę usuwania pojazdów z dróg powiatu węgorzewskiego, będzie uprawniony do pobierania opłat w maksymalnym zakresie. Zapis taki prowadzi do sytuacji, w której rada powiatu zwalnia się od obowiązku każdorazowego poszukiwania najkorzystniejszej oferty na świadczenie usług usuwania pojazdów z dróg, gdyż niezależnie od przyjętych stawek w uchwale, wysokość kosztów uiszczanych na rzecz podmiotu będzie w takiej samej wysokości. Kolejnym skutkiem powyższego zapisu umownego jest pozorne ukonstytuowanie podstaw do stosowania najwyższej stawki, wynikającej z obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów. Organ powiatu mógłby zatem każdorazowo wskazywać, że wysokość przyjęta w uchwale ma swoje odzwierciedlenie w wysokości stawki pobieranej przez wykonawcę, jednakże stawka w umowie pomiędzy organem a wykonawcą usługi nie jest ustalana w oparciu o porozumienie stron, a w oparciu o uchwałę organu. W ocenie Skarżącego, zasadnym jest zatem przyjęcie, iż wysokość stawek za usunięcie pojazdów nie była należycie rozpoznana przez organ stanowiący. Co do wysokości stawek za przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym, nie zostały one objęte umową, gdyż jej przedmiotem jest samo usuwanie pojazdów. Nie poczyniono jakiegokolwiek rozeznania w cenach ich przechowywania. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Węgorzewie wniosła o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawnych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wskazała, że Powiat Węgorzewski zleca holowanie pojazdów podmiotowi zewnętrznemu. W 2018 r. obowiązywały dwie umowy na holowanie pojazdów. Dnia 15 września 2015 r. zawarto umowę, która obowiązywała do 29 lipca 2018 r., a podstawą kalkulacji kosztów był ryczałt, który każdego roku był aktualizowany na podstawie stawek opłat ustalanych przez Radę Powiatu. W dniu 2 lipca 2018 r. ogłoszono postępowanie w formie zapytania cenowego na wyłonienie wykonawcy usługi holowania pojazdów z dróg terenu Powiatu Węgorzewskiego w trybie art. 130a Prawo o ruchu drogowym. Ofertę wraz z kalkulacją kosztów złożył jeden podmiot, z którym w dniu 30 lipca 2018 r. zawarto umowę na świadczenie usługi holowania. Koszty holowania odpowiadają stawce ustalonej w zaskarżonej uchwale. Tym samym, Powiat Węgorzewski zawierając tę umowę, zrealizował postulat ustawodawcy w kwestii pobierania opłaty za holowanie zgodnie z kalkulacją kosztów. Rada Powiatu zarzuciła, że skarżący pominął, że Powiat Węgorzewski zlecił własnej jednostce organizacyjnej, tj. Zarządowi Dróg Powiatowych w Ogonkach zadanie związane z parkowaniem odholowanych pojazdów. Zarząd Dróg Powiatowych dokonał kalkulacji kosztów parkowania w 2018 r. i koszt ten został uwzględniony przy formułowaniu projektu zaskarżonej uchwały. Tym samym zrealizowano postulat ustawodawcy związany z kalkulacją kosztów przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym i zaskarżona uchwała odpowiada w tym zakresie prawu. Odnosząc się do zarzutu braku należytego uzasadnienia uchwały stwierdzono zaś, że pomimo wytkniętych braków w uzasadnieniu, faktycznie uchwała odpowiada prawu, gdyż zawiera kalkulację kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Podobnie według art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, organy stanowiąc akty prawa miejscowego muszą działać na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Przy ich podejmowaniu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien kierować się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania. Stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. W świetle powyższych kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 130a ust. 6 p.r.d. Zgodnie z treścią tego przepisu, rada powiatu biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Maksymalne stawki opłat określone zostały w art. 130a ust. 6a p.r.d., obowiązują one w danym roku kalendarzowym i ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy (ust. 6b). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza w drodze obwieszczenia maksymalne stawki opłat (ust. 6c). Ustawodawca określił dwie przesłanki, którymi powinien kierować się organ samorządu powiatowego podejmując uchwałę na zasadzie art. 130a ust. 6 p.r.d. Przesłankami tymi są konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Tak więc rada zobowiązana jest do przeanalizowania działań, jakie powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki i przy zapewnieniu ciągłości usług, przy uwzględnieniu ceny za świadczenie tego typu usług na terenie powiatu, którego dotyczy uchwała, a ustalenie końcowych stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych wyżej przesłanek. Żadne inne okoliczności, poza wyszczególnionymi w art. 130a ust. 6 p.r.d., nie mogą wpływać na sposób realizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe kryteria materialnoprawne, co daje pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania oraz przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami. Uzasadnienie uchwały powinno więc szczegółowo określać, jakie dane zostały wzięte pod uwagę, na podstawie uzasadnienia uchwały możliwe musi być dokonanie oceny, czy uchwałodawca nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia oraz czy uwzględnił kryteria nie przewidziane w ustawie. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie uchwały, którą ustalono stawki opłat w wysokości maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie pojazdu na parkingu strzeżonym określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r., ogranicza się w zasadzie do odwołania się do przepisów obowiązującego prawa i stwierdzenia, że wprowadzone uchwałą stawki opłat za usuwanie pojazdów z drogi i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz ustalenie wysokości kosztów w przypadków odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu, wynikają z powołanego obwieszczenia. Stwierdzono też, że w celu sprawnej realizacji zadań określonych w art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d. oraz biorąc pod uwagę koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu, Rada Powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów oraz wysokość kosztów w razie odstąpienia od usunięcia pojazdów, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie tych kosztów. Lektura powyższego uzasadnienia prowadzi do wniosku, że ustalając wysokość stawek nie przeanalizowano rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu węgorzewskiego, pomimo wskazania w uzasadnieniu uchwały, że Rada wzięła pod uwagę koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Ustalenie stawek powinno zastać poprzedzone w miarę szczegółową kalkulacją, która pozwoliłaby na dokonanie miarodajnej oceny czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pomięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. Oczywistym jest, że przesłanek wyżej wskazanych nie wypełnia przywołane wyżej uzasadnienie, w którym odwołano się do maksymalnych stawek określonych w przepisach prawa powszechnego. Okoliczność, że przyjęte przez Radę stawki opłat nie są wyższe od kwot określonych w art. 130a ust. 6a p.r.d., nie oznacza, że rada ma dowolność w ustalaniu ich na maksymalnym poziomie. W sytuacji gdy właściwy organ - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności gdy ustawodawca pozostawił organowi margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu właściwy organ winien wskazać ustawowe argumenty przejawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast umotywowania uchwalenia ww. stawek (kosztów) na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (zob. np. wyrok WSA we Wrocławiu z 13 grudnia 2017 r., III SA/Wr 739/17, dostępny w dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Przedstawione wyżej rozważania dotyczące braku analizy rzeczywistych kosztów usuwania pojazdów w równym stopniu dotyczą braku analizy kosztów przechowywania pojazdów usuniętych z dróg. Nie można bowiem uwzględnić argumentacji Rady Powiatu, że uwzględniono przeprowadzoną przez Zarząd Dróg Powiatowych w Ogonkach kalkulację kosztów przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdu usuniętego z drogi. Organ ten w piśmie z dnia 2 października 2017 r. stwierdził jedynie, że przedstawione stawki są maksymalnymi stawkami opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym. Proponowane przez ZDP podniesienie obowiązujących opłat z uchwały Rady Powiatu w Węgorzewie Nr XIX/85/2016 z dnia 28 kwietnia 2016 r. ma mieć charakter prewencyjny i zmobilizować właścicieli pojazdów do przestrzegania obowiązujących przepisów prawa oraz szybkiego odbioru pojazdów z parkingu strzeżonego. Stwierdzono wprawdzie także, że stawki opłat zrekompensują ZDP w Ogonkach koszty ponoszone na oświetlenie, monitoring, podatek od nieruchomości, obsługę administracyjną i drobne prace gospodarcze związane z utrzymaniem parkingu strzeżonego, lecz nie podano żadnych kwot poniesionych lub szacowanych kosztów na utrzymanie parkingu strzeżonego, a jest to jedyna okoliczność, która może mieć wpływ na wysokość przedmiotowych opłat za przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym. Z art. 130a ust. 6 nie wynika, aby opłata ta mogła mieć charakter prewencyjny czy mobilizujący do szybszego odbioru pojazdu przez jego właściciela. Niezrozumiała jest natomiast argumentacja Rady Powiatu, że o realizacji obowiązku pobierania opłat zgodnie z kalkulacją stanowi późniejsze zawarcie umowy na świadczenie usług holowania - w dniu 30 lipca 2018 r., w której stawki odpowiadają stawkom przyjętym w uchwale z dnia 26 października 2017 r. Przy ustalaniu wysokości przedmiotowych opłat organ uprawniony był do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdów ponoszonych przez powiat, przy uwzględnieniu wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. Rada Powiatu ustalając w maksymalnej wysokości stawki opłat za usuwanie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, nie wskazała na żadną okoliczność, która mogłaby uzasadniać stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Dowolność przy ustalaniu tych kosztów i brak uwzględnienia kryteriów ustawowych przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały przekonuje o rażącym naruszeniu prawa. W związku z powyższym stwierdzić należy, że stawki przedmiotowych opłat zostały określone w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6a p.r.d. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.