II SA/Ol 730/21

Dnia 23 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2021 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Piszu na uchwałę Rady Miejskiej w Piszu z dnia 25 listopada 2020 roku nr XXIII/243/20 w przedmiocie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi - stwierdza nieważność § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Piszu (dalej jako: "Rada Miejska"), działając na podstawie art. 6r ust. 3, 3b, 3c, 3d ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439), dalej: "u.u.c.p.g." oraz 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm.), dalej: "u.s.g.", podjęła 25 listopada 2020 r. uchwałę nr XXIII/243/20 w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Prokurator Rejonowy w Piszu (dalej jako: "Skarżący", "Prokurator") wniósł skargę na ww. uchwałę w części § 2 ust. 3. Zaskarżonej regulacji zarzucił istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 6r ust. 3 u.u.c.p.g. przez nałożenie w § 2 ust. 3 uchwały na właściciela nieruchomości obowiązku wystawienia pojemników i worków w dniu odbioru odpadów poza teren nieruchomości zgodnie z harmonogramem, podczas gdy obowiązki właścicieli w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach określa art. 5, zaś art. 6r ust. 3 u.u.c.p.g. pozwala jedynie na regulację sposobu i zakresu świadczonych usług w zakresie odbioru odpadów komunalnych, a zatem – na nakładanie obowiązków na podmioty odbierające odpady, a nie właścicieli nieruchomości. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie w całości. Stwierdziła, że określenie w § 2 ust. 3 uchwały zasad postępowania właścicieli nieruchomości z pojemnikami i workami w dniu odbioru odpadów stanowi co najmniej poprawne zrealizowanie delegacji ustawowej. W sytuacji gdy na gminie ciąży m.in. obowiązek zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1 u.u.c.p.g.), dla wywiązywania się z tego obowiązku niezbędne jest zorganizowanie efektywnego systemu odbierania odpadów komunalnych od mieszkańców. Trafne, w ocenie Rady Miejskiej, jest powiązanie tej efektywności z minimalizacją ingerencji w prawo własności nieruchomości i eliminowanie sytuacji, w których niezależne od gminy okoliczności spowodują zakłócenia w realizacji systemu odbierania odpadów. Sposób sformułowania zaskarżonego przepisu wyklucza wystąpienie niejasności i nieusuwalnych wątpliwości wiążących się z jego wykładnią i stosowaniem. Wobec tego brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności z uwagi na rażące naruszenie zasad prawidłowej legislacji, a tym samym istotne uchybienie art. 2 Konstytucji RP. Przepis § 2 ust. 3 uchwały nie stanowi modyfikacji czy powtórzenia obowiązków ustawowych, a jedynie ich dopuszczalną prawnie i niezbędną dla osiągnięcia celów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, konkretyzację. Powołany przepis nie przekracza granic upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6r ust. 3 u.u.c.p.g. Rada Miejska dodała, że w rozstrzygnięciu nadzorczym z 29 grudnia 2020 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, nie stwierdził naruszeń innych przepisów skutkujących nieważnością przedmiotowej uchwały poza tymi, które stanowiły podstawę do wydania tego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Niezbędne jest zatem odwołanie się do przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713) dalej: "u.s.g.", gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Ten przepis również nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102), takie jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Oceniając legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień, zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegania zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy stanowionego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, nadto ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 6r ust. 3, 3b – 3d ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1439), dalej: "u.u.c.p.g.". Zgodnie z art. 6r ust. 3 ww. ustawy rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Przywołany przepis przyznaje radzie gminy kompetencje do podjęcia uchwały określającej sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych i świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Niewątpliwie nie zawiera więc upoważnienia dla rady gminy do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązków dotyczących odbierania odpadów z ich nieruchomości. Kompetencji takich nie zawierają także powołane w uchwale art. 6r ust. 3b i 3d u.u.c.p.g. W ust. 3b dopuszczono zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów, w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Natomiast zgodnie z ust. 3d, uchwała, o której mowa w ust. 3, określa także tryb i sposób zgłaszania przez właścicieli nieruchomości przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub przez prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Zasadny jest zatem zarzut, że Rada Miejska uchwalając § 2 ust. 3 uchwały, zobowiązujący właścicieli nieruchomości do wystawiania pojemników i worków w dniu odbioru odpadów poza teren nieruchomości, zgodnie z ustalonym harmonogramem, działała bez podstawy prawnej, a zatem zaskarżony przepis w sposób istotny narusza prawo. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 3.