II SA/Ol 731/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2010 r. sprawy ze skargi Burmistrza na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wykreślenia z operatu ewidencji gruntów i budynków wpisu podmiotu sprawującego zarząd tą nieruchomością I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa na rzecz skarżącego Burmistrza kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 8 kwietnia 2010 r. Starosta P., działając na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 ze zm.) i § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), odmówił Burmistrzowi O. wykreślenia w jednostce rejestrowej nr "[...]" zapisu dotyczącego sprawowania zarządu nieruchomością gruntową, "[...]", stanowiącą własność Gminy O., przez Komendę Hufca Związku Harcerstwa Polskiego "[...]". Starosta podał, że Biuro Urządzenia Lasu i Geodezji Leśnej Oddział w B. w kwietniu 1984 r. podzieliło działkę nr q położoną w "[...]", stanowiącą własność Skarbu Państwa - Nadleśnictwa G., wydzielając m.in. działkę nr x, o powierzchni 2,69 ha. Na podstawie decyzji Ministra Rolnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 28 listopada 1983 r., protokołem przekazania - przejęcia z dnia 16 listopada 1984 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa G., działając z upoważnienia Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych, przekazał działkę nr x Komendzie Hufca ZHP "[...]" w użytkowanie (zarząd), na czas nieokreślony. W wyniku odnowienia w 1989 r. operatu ewidencyjnego obrębu M. numer działki x został zmieniony na numer y. Decyzją Wojewody S. z dnia 23 grudnia 1991 r. Gmina O. nabyła prawo własności tej działki. Wobec powyższego Starosta stwierdził, że zapis dotyczący prawa zarządu przysługującego Komendzie Hufca ZHP nie zostanie wykreślony, dopóki będzie funkcjonował w obrocie prawnym protokół z dnia 16 listopada 1984 r. przekazania - przejęcia przedmiotowej nieruchomości. Organ pierwszej instancji wskazał ponadto, że zdaniem Burmistrz O. Komenda Hufca ZHP nie posiadała i nie posiada prawa sprawowania zarządu działką nr y, gdyż użytkowała tę działkę jako posiadacz zależny (w okresie od dnia 1 stycznia 1983 r. do dnia 1 stycznia 1993 r. na podstawie umowy dzierżawy zawartej z Nadleśnictwem G., od dnia 10 kwietnia 2003 r. do dnia 31 stycznia 2009 r. na podstawie umowy użyczenia zawartej z Gminą O. i od dnia 1 czerwca 2009 r. do dnia 31 sierpnia 2009 r. na podstawie umowy dzierżawy zawartej z Gminą O.). Zdaniem wnioskodawcy, protokół z dnia 16 listopada 1984 r. przekazania - przejęcia na czas nieokreślony przedmiotowej nieruchomości był sprzeczny z decyzją Ministra Rolnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 28 listopada 1983 r., zgodnie z którą Komendzie Hufca ZHP zezwolono na odpłatne korzystanie z tej nieruchomości w okresie do dnia 31 grudnia 1993 r. W złożonym odwołaniu Burmistrz O. podał, że w dniu 17 grudnia 1982 r. pomiędzy Nadleśnictwem G. a Komendą Hufca ZHP "[...]" została zawarta na czas określony umowa dzierżawy spornej nieruchomości. Do protokolarnego przekazania gruntu Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych w B. upoważnił Nadleśniczego w Nadleśnictwie G., powołując się na zezwolenie Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 28 listopada 1983 r. w sprawie wyrażenia zgody na przekazanie terenu w planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne oraz zezwalającą na odpłatne korzystanie w okresie do grudnia 1993 r. przez Komendę Hufca ZHP w Z. z gruntu o powierzchni 1,36 ha i na swoją decyzję z dnia 25 maja 1984 r. w sprawie upoważnienia Nadleśniczego do dokonania tych czynności. Nadleśniczy, niezgodnie z powyższymi dokumentami, przekazał nieruchomość w dzierżawę na czas nieokreślony. Wywiódł, że treść protokołu przekazania-przejęcia z dnia 16 listopada 1984 r. jest sprzeczna z decyzją Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 28 listopada 1983 r., zezwalającej Komendzie Hufca ZHP tylko na czasowe odpłatne korzystanie z tej nieruchomości. Zatem, ewidencji gruntów mógł być ujawniony tylko taki sposób korzystania przez ten podmiot z przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem odwołującego się, Starosta P. niezgodnie z treścią protokołu z dnia 16 listopada 1984 r. ustalił, że Nadleśniczy Nadleśnictwa G. przekazał nieruchomość Komendzie Hufca ZHP na czas nieokreślony w użytkowanie (zarząd). Odpłatne korzystanie, którego dotyczy oświadczenie Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego nie było równoznaczne ani z tytułem prawnym w postaci zarządu w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości, ani z tytułem prawnym w postaci trwałego zarządu rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), powstałym na zasadzie przekształcenia zarządu w zarząd trwały, na mocy art. 199 ust. 2 tej ustawy. Związek Harcerstwa Polskiego jako stowarzyszenie posiadające osobowość prawną nie jest jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trym samym, zgodnie z art. 43 tej ustawy, nie może być podmiotem uprawnionym do korzystania z trwałego zarządu jako formy prawnej władania nieruchomością. Burmistrz zaznaczył, że Gmina Orzysz nabyła prawo własności działki nr y decyzją Wojewody S. z dnia 23 grudnia 1991 r., w której nie zawarto żadnych informacji o ewentualnym użytkowniku czy zarządcy terenu posiadającym prawo do używania gruntu. Decyzja ta została ujawniona w księdze wieczystej "[...]", w której Sąd Rejonowy w P. nie wpisał żadnych ograniczeń własności. Wobec powyższego, w ocenie Burmistrza, inne podmioty nie mają podstaw do ujawnienia jakichkolwiek praw do przedmiotowej nieruchomości. Takiej podstawy nie może w szczególności stanowić protokół przekazania - przejęcia nieruchomości, sporządzony z naruszeniem prawa. Wpis w ewidencji gruntów nie może być niezgodny z dokumentami, na podstawie których został dokonany ani ze stanem w księdze wieczystej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa W. w O., decyzją z dnia 27 maja 2010 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podniósł w uzasadnieniu, że Burmistrz O. nie przedstawił dokumentów wskazujących na stwierdzenie niezgodności z prawem protokołu przekazania - przejęcia z dnia 16 listopada 1984 r. z decyzją Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 28 listopada 1983 r. Natomiast zgodnie z § 47 ust 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie brak jest dokumentów dających podstawę do wykreślenia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu M. zapisu dotyczącego zarządcy przedmiotowej nieruchomości. Tym samym za właściwe uznał stanowisko Starosty, że wprowadzenie do operatu ewidencji gruntów i budynków wnioskowanej zmiany może nastąpić wyłącznie po wyeliminowaniu z obrotu prawnego opisanego wyżej protokołu przekazania - przejęcia. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem postępowania nie może być badanie zgodności z prawem tego protokołu, leczy wprowadzenie do operatu ewidencji gruntów i budynków zmiany danych objętych tym operatem. W złożonej skardze Burmistrz O. zarzucił organom obu instancji uchylenie się od obowiązku aktualizacji operatu ewidencyjnego w oparciu o posiadane i udostępnione dokumenty. Stwierdził, że nieuzasadnione jest powoływanie się w sprawie tylko na § 47 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem skarżącego, organ administracji prowadzący ewidencję gruntów i budynków, zobowiązany jest do systematycznej aktualizacji operatów ewidencyjnych. Wobec tego Starosta nie może uchylać się od oceny zgodności operatu ewidencyjnego z decyzją Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 28 listopada 1983 r., udostępnioną przez Burmistrza O. w ramach postępowania administracyjnego przewidzianego w § 47 ust. 3. Burmistrz Orzysza wywiódł, że skoro treść protokołu przekazania-przyjęcia jest sprzeczna z decyzją Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 28 listopada 1983 r., to wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, przedstawił dowód świadczący o niezgodności z prawem tego dokumentu. Skarżący podkreślił, że protokół ten jest dokumentem wtórnym w stosunku do decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego, zatem ustalenia zapisane w protokole sporządzonym w wyniku wydania decyzji, nie mogą być sprzeczne z treścią tej decyzji. Ponadto, za istotną w sprawie okoliczność skarżący uznał, iż Związek Harcerstwa Polskiego jako stowarzyszenie posiadające osobowość prawną nie jest jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym zgodnie z art. 43 tej ustawy, nie może korzystać z trwałego zarządu jako formy prawnej władania nieruchomością. Wskazał też, że decyzja Wojewody S. z dnia 23 grudnia 1991 r., którą Gmina O. nabyła prawo własności działki nr y, nie zawierała żadnych informacji o użytkowniku czy zarządcy, któremu przysługiwałoby prawo do działki. Ponadto, Sąd Rejonowy w P. w księdze wieczystej nie wpisał żadnych ograniczeń prawa własności działki. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wywiódł, że z sygnatury dokumentu powołanego w protokole przekazania-przejęcia wynika, że protokół ten został sporządzony na podstawie decyzji Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w B. z dnia 25 maja 1984 r. orzekającej o wyłączeniu przedmiotowej działki z produkcji i zamianie uprawy leśnej i rolnej na inny rodzaj użytkowania. Tym samym został on sporządzony w nowym stanie faktycznym i prawnym i nie ma bezpośredniego związku z decyzją Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 28 listopada 1983 r. Zauważył ponadto, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków nie jest możliwe samodzielne rozstrzyganie o prawidłowości aktów prawnych, które były podstawą dokonania wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Kwestionowanie tych dokumentów może odbywać się wyłącznie w przepisanym trybie. Zaznaczył, że zapisy w operacie ewidencji gruntów i budynków mają charakter techniczno - deklaratoryjny. Przedmiotem postępowania administracyjnego przed organami obu instancji nie było zatem badanie zgodności z prawem protokołu przekazania-przejęcia, lecz wprowadzenie do operatu ewidencji gruntów i budynków wnioskowanej zmiany danych. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, ze trwały zarząd, jako publiczno-prawna forma władania nieruchomością, został wprowadzony dopiero ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, natomiast w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działki nr y, na podstawie protokołu przekazania-przejęcia ujawniono zarząd Komendy Hufca Związku Harcerstwa Polskiego w Z. jako formę prawnego użytkowania przedmiotowej nieruchomości, co nie jest tożsame z trwałym zarządem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest prawna możliwość wprowadzenia zmiany w operacie ewidencyjnym zapisu dotyczącego sprawowania przez Komendę Hufca ZHP w Z. zarządu nieruchomością gruntową (‘[...]"), stanowiącą własność Gminy O. Ustawodawca, określając w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne przedmiot ewidencji gruntów oraz sposób jej gromadzenia w formie operatu ewidencyjnego, nie unormował tam zasad prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian. Zasady te przewidziane zostały w rozdziale 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454), który reguluje prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych. Z przepisów rozdziału 3 wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności. Polega ona, zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia, na utrzymywaniu operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1). Podkreślenia wymaga, że przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji a nie jej prostowania. Usuwanie zatem błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej aktualizacji nie jest wyłączone, z zastrzeżeniem, że uzasadnia to aktualny stan prawny. Ewidencja gruntów ma bowiem odzwierciedlać rzeczywisty stan prawny, a nie go tworzyć. Przypomnieć należy, że wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych może nastąpić w trybie czynności materialno-technicznej, polegającej na wprowadzeniu zmiany do bazy danych na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w związku z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia). W takiej sytuacji starosta, na podstawie § 49 ust. 1 rozporządzenia, zawiadamia właściwe podmioty o dokonanych zmianach. W przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji wprowadzającej zmiany lub odmawiającej wprowadzenia żądanej zmiany (§ 47 ust. 3 rozporządzenia). Zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów stanowią prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne. Elementy wykazu zmian danych ewidencyjnych wskazane zostały w § 46 ust. 3 rozporządzenia. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia 28 listopada 1983 r. Minister Rolnictwa i Przemysłu Drzewnego wyraził zgodę na przekazanie w planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowego gruntu o łącznej powierzchni 1,36 ha na cele nierolnicze i nieleśne i jednocześnie zezwolił na odpłatne korzystanie z tego gruntu przez Komendę Hufca ZHP w Z. w okresie do 31 grudnia 1993 r. Przedmiotowe grunty zostały wyłączone z produkcji rolnej i leśnej decyzją Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w B. z dnia 25 maja 1984 r. Następnie, organ ten pismem z dnia 31 maja 1984 r. upoważnił Nadleśniczego w Nadleśnictwie G. do protokolarnego przekazania na rzecz Komendy Hufca ZHP w Z. tej nieruchomości. W upoważnieniu wskazano, że podstawą przekazania jest zezwolenie Ministra Rolnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 28 listopada 1983 r. oraz powołana wyżej decyzja Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w B. z dnia 25 maja 1984 r. Nadleśniczy w Nadleśnictwie G., protokołem przekazania - przejęcia z dnia 16 listopada 1984 r., przekazał działkę nr x (numer ten w wyniku odnowienia operatu ewidencyjnego obrębu M. w 1989 r. został zmieniony na nr y) w użytkowanie (zarząd), na czas nieokreślony. Nie może budzić wątpliwości, że Nadleśniczy, przekazując protokołem z dnia 16 listopada 1984 r. nieruchomość w dzierżawę na czas nieokreślony, przekroczył przyznane mu upoważnienie i działał niezgodnie z powyższą decyzją Ministra Rolnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 28 listopada 1983 r. Natomiast protokół ten był podstawą do dokonania spornego wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Organ odmawiając dokonania zmiany w ewidencji nie odniósł się do powyższej okoliczności mimo podnoszenia jej przez wnioskodawcę. Nie zgromadził też innych dowodów, które przemawiałyby za pozostawieniem dotychczasowego zapisu w ewidencji. Podkreślenia wymaga, że przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego - materiału źródłowego, mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. W szczególności, organ prowadzący ewidencję jest obowiązany ocenić czy przedstawiony dokument geodezyjno-kartograficzny, przyjęty do zasobu, jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian, ze względu na ich przedmiot (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 119/08, ONSAiWSA nr 2/2010, poz. 26). Niewątpliwie skarżący przedstawił dokument (ostateczną decyzję Ministra Rolnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 28 listopada 1983 r.), który stanowił podstawę do wprowadzenia w ewidencji gruntów. Nic nie stoi na przeszkodzie aby ten sam dokument był podstawą kolejnego wpisu, w sytuacji gdy strona powołuje się właśnie na ten dokument twierdząc, że pierwotnie został on błędnie zinterpretowany przez organ (wpis prawa zarządu). Błędnie zatem organy obu instancji uznały, że w sprawie brak jest dokumentów dających podstawę do wykreślenia w operacie ewidencji gruntów i budynków wpisu dotyczącego zarządcy przedmiotową nieruchomością. Dokument taki strona przedstawiła, należało go jedynie ocenić i uzasadnić swoje stanowisko zgodnie z art. 107 K.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę powyższe rozważania, przeprowadzi postępowanie administracyjne w trybie § 46, § 47 ust. 3 rozporządzenia, a swoje stanowisko w sprawie uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Weźmie przy tym pod uwagę, że, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, i że usuwanie błędów lub omyłek jest dopuszczalne w ramach aktualizacji, a zatem rozważenia wymaga czy dotychczasowy zapis w operacie ewidencyjnym odpowiada aktualnemu stanowi prawnemu. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Na mocy art. 152 powołanej ustawy orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy.