II SA/Ol 731/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 października 2019 r. sprawy ze sprzeciwu B.K. i Z. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie kary za usunięcie drzew bez zezwolenia oddala sprzeciw. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że 10 stycznia 2019 r. Prezydent Miasta wystąpił do Starosty o wymierzenie użytkownikom wieczystym działki nr "[...]", obręb E., kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Prezydent podał, że przedmiotowa działka jest własnością Miasta E. Dnia 9 stycznia 2019 r. pracownicy Urzędu stwierdzili osiem pni ściętych drzew gatunku klon jesionolistny o obwodach w miejscu ścięcia powyżej 50 cm. Obecni na działce pracownicy stwierdzili, że wykonują wycinkę drzew na polecenie szefa, tj. użytkownika wieczystego nieruchomości. Do wniosku załączono: mapę terenu, 12 zdjęć obrazujących pnie ściętych drzew, niektóre z przyłożoną metrówką, poukładane na przyczepie kłody drzew i sterty gałęzi. Starosta 25 lutego 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. W dniu 7 marca 2019 r. przeprowadził oględziny działki z udziałem Z. K. – użytkownika wieczystego wskazanej działki sklasyfikowanej jako tereny przemysłowe (Ba) oraz pracowników Urzędu Miasta. Z ustaleń protokołu wynika, że na działce nie stwierdzono widocznych pni drzew, które świadczyłyby o wycince klonu jesionolistnego o obwodzie pnia powyżej 80 cm. Użytkownik wieczysty działki oświadczył, że nie dokonywał wycinki drzew, nie zlecał jej osobom trzecim i nie usuwał pni. Pismem z 11 marca 2019 r. Prezydent wniósł o przesłuchanie kierowcy samochodu dostawczego marki Mercedes nr rej "[...]", który 9 stycznia 2019 r. stał przy bramie wjazdowej na przedmiotową działkę i był załadowany drzewem. Do wniosku załączył zdjęcie tego pojazdu stojącego przy wjeździe, datowane 9 stycznia 2019 r. W odpowiedzi Starosta poinformował Prezydenta, że wobec braku ściętych pni drzew i niezabezpieczeniu przez Urząd Miasta pociętego drewna znajdującego się na skrzyni ładunkowej wskazanego samochodu, nie ma możliwości ustalenia kierowcy przewożącego to drewno, w celu jego przesłuchania. Następnie decyzją z "[...]" r., nr "[...]" Starosta umorzył postępowanie w sprawie, jako bezprzedmiotowe, wskazując na wynik oględzin działki i oświadczenie użytkownika wieczystego działki. Odwołanie od tej decyzji wniósł Prezydent Miasta, zarzucając organowi I instancji naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania wszechstronnego materiału dowodowego oraz art. 10 k.p.a. poprzez brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Wskazał na konieczność przesłuchania użytkowników wieczystych nieruchomości – B. i Z. K. oraz pracowników Urzędu Miasta – R. G., M. O. i kierownika Cmentarza Komunalnego w E. S. A. Odwołujący się podniósł, że organ nie ustosunkował się do przekazanych zdjęć. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z "[...]" r., nr "[...]", uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie składu orzekającego Kolegium w sprawie nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające oraz nie ustalono w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy. Organ prowadzący postępowanie nie wyczerpał wszystkich możliwości dowodowych mających na celu ustalenie stanu faktycznego. Organ prowadzący sprawę winien podjąć wszelkie możliwe czynności, aby ustalić kto dokonał wycinki drzew z przedmiotowej nieruchomości. Kolegium wskazało, że w myśl art. 89 ust. 3 i 4 ustawy jeżeli ustalenie obwodu lub gatunku usuniętego lub zniszczonego drzewa jest niemożliwe z powodu wykarczowania pnia i braku kłody, dane do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się na podstawie informacji zebranych w toku postępowania administracyjnego, powiększając ją o 50%. Jeżeli ustalenie obwodu usuniętego lub zniszczonego drzewa jest niemożliwe z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się, przyjmując najmniejszą średnicę pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10%. Kolegium wskazało na dowody przedłożone przez Prezydenta Miasta. Stwierdziło, że protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 7 marca 2019 r. nie spełnia wymagań określonych w art. 68 § 1 i 2 k.p.a. Nie wynika z niego, jakie czynności zostały podjęte na nieruchomości celem ustalenia, czy na działce znajdują się karpy po usuniętych drzewach. W szczególności nie wskazano czy przeprowadzający oględziny pracownik podjął próby ustalenia czy karpy nie zostały przysypane, przykryte. Z protokołu nie wynika również, czy został on odczytany obecnym i czy osoby te miały możliwość wypowiedzenia się podczas czynności. Oprócz sporządzenia lakonicznego protokołu z oględzin organ nie podjął żadnych innych czynności mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Z informacji uzyskanych od Prezydenta wiadomo wszak, iż bezpośrednimi świadkami usuwania drzew byli pracownicy Urzędu Miasta wskazani w odwołaniu od decyzji. Organ winien zatem przesłuchać wskazane osoby w charakterze świadka. Konieczne jest również ustalenie osoby kierującej znajdującym się na zdjęciach pojazdem o nr rejestracyjnym "[...]" i przesłuchanie tej osoby w charakterze świadka, na okoliczność zdarzeń, które miały miejsce w dniu 9 stycznia 2019 r. Pomocne może się również okazać przesłuchanie w charakterze świadków sąsiadów przedmiotowej nieruchomości. Nadto, organ powinien ponownie przeprowadzić oględziny nieruchomości celem ustalenia, czy w ziemi nie pozostały karpy po usuniętych drzewach. Dopiero, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostaną niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. B. i Z. K. wnieśli sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jej uchylenia i zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania. Zarzucili, że organ II instancji naruszył art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do zastosowanie tego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Zdaniem skarżących, organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w stopniu pozwalającym na wyjaśnienie zakresu rozpoznawanej sprawy. Podnieśli, że skoro przeprowadzone zostały oględziny nieruchomości z udziałem wszystkich stron, podczas których nie stwierdzono obecności miejsc po usunięciu drzew, to należy uznać, że zalecane obecnie przez organ II instancji poszukiwanie ewentualnych karp w ziemi mogło być dokonane podczas tych oględzin, gdyby istniały jakiekolwiek podejrzenia, że są one w ziemi. Tymczasem obecni przy oględzinach przedstawiciele Miasta nie podnosili takich okoliczności, nie żądali przeszukiwania ziemi, pomimo ich twierdzenia, że byli świadkami wycinki drzew. Zaznaczyli, że odwołujący nie przedstawił jakiegokolwiek dowodu na okoliczność przeprowadzenia czynności ustalenia wycinki na nieruchomości z udziałem skarżących. Nie zostali o tym poinformowani. Przedstawione do akt sprawy zdjęcia nie mogą być zatem obciążającym ich dowodem w sprawie. Podkreślili też, że przed wydaniem decyzji strony zostały zawiadomione o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów, a także zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia uwag. Odwołujący się uwag nie wnosił. Reasumując, skarżący stwierdzili, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, dokonując oceny, czy na wskazanej nieruchomości dokonana została wycinka drzew gatunku klon jesionolistny o obwodach pni powyżej 80 cm mierzonych przy gruncie. Twierdzenie zatem organu odwoławczego o naruszeniu przez organ I instancji art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazując sprzeciw wraz z aktami sprawy tutejszemu Sądowi nie odniosło się do jego treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Tym samym sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Dodany nowelą z dnia 7 kwietnia 2017 r. art. 64a p.p.s.a. wprowadził instytucję sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U z 2018r. poz. 2096, dalej jako: "k.p.a."), w miejsce dotychczasowej – składanej na zasadach ogólnych – skargi. Zgodnie z art. 64c § 1 i 2 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a., wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do art. 138 § 2b k.p.a. przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., tj. gdy organ II instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.). Zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a., następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. W wyroku z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1781/17, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rozstrzygając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy. Nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji organ odwoławczy nie może wypowiadać się także o ewentualnym naruszeniu prawa materialnego lub interesu prawnego strony skarżącej. Decyzja kasacyjna nie może bowiem spowodować "niekorzyści materialnej" dla strony; może spowodować jedynie przedłużenie postępowania administracyjnego. Decyzja kasacyjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Taki sposób rozstrzygnięcia determinuje również sposób przeprowadzenia kontroli jej legalności dokonywanej przez sąd. Skoro decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, to możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają w tych sytuacjach istotnemu ograniczeniu, albowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W związku z powyższym, rozstrzygnięcia Sądu wymaga, czy dostrzeżone przez organ II instancji braki postępowania wyjaśniającego uzasadniały zwrot sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W przekonaniu Sądu tak. Organ I instancji, wbrew wymogom art. 7 k.p.a., w ogóle nie dążył do ustalenia prawdy materialnej, czyli zgodnej z rzeczywistością. Mimo dysponowania konkretnym materiałem dowodowym przedłożonym przez podmiot reprezentujący właściciela działki nr "[...]", obręb E., w żaden sposób się do niego nie odniósł i nie skonfrontował go z oświadczeniem użytkownika wieczystego działki, bezkrytycznie dając wiarę temu oświadczeniu. Ze sporządzonego wadliwie protokołu oględzin, na co zasadnie zwrócił uwagę organ II instancji, wynika jedynie, że podczas oględzin nie stwierdzono widocznych pni drzew, które by świadczyły o wycince bez wymaganego zezwolenia, tj. w przypadku klonu jesionolistnego powyżej 80 cm obwodu pnia. Sformułowanie takie budzi wątpliwość co do faktycznych ustaleń, gdyż nie wiadomo, czy podczas oględzin nie stwierdzono jakichkolwiek pni, czy tylko pni o obwodzie powyżej 80 cm. Usunięcie drzewa – klonu jesionolistnego o obwodzie nieprzekarczającym 80 cm na wysokości 5 cm nie wymaga zezwolenia zgodnie z art. 83f ust. 1 pkt 3 lit a ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 1614). Przy czym przyjętemu przez organ I instancji stanowisku, że nie można stwierdzić usunięcia drzew o obwodzie przekraczającym podaną wartość przeczą znajdujące się w aktach administracyjnych zdjęcia, które dokumentują dwa pozostałe po ścięciu pnie o średnicy odpowiednio 27 cm i 30 cm, co daje obwód przekraczający 80 cm (d=2πr). Niezależnie od tego organ I instancji nie mógł założyć z góry, że wobec niezabezpieczenia kłód bezcelowe jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego. Organ powinien najpierw wyczerpać możliwości dowodowe w celu ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia i dopiero na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego ustalić stan faktyczny sprawy. Bezpodstawnie organ I instancji zaniechał ustalenia i przesłuchania kierowcy widniejącego na zdjęciach pojazdu, który mógłby wyjaśnić skąd pochodziło drewno, którym pojazd był załadowany w dniu 9 stycznia i co się z nimi stało. Gdyby organ I instancji działał sprawnie nie jest wykluczone, że można byłoby zabezpieczyć pnie i kłody ściętych drzew. Przy czym w dalszym ciągu niewyjaśnione pozostaje, czy na przedmiotowej działce rosły w ogóle sporne drzewa i jakiego ewentualnie były gatunku. Koniecznym w związku z tym było ustalenie źródeł dowodowych, które pozwoliłyby na poczynienie ustaleń w tym względzie. Prezydent Miasta wskazywał zaś na konkretnych pracowników Urzędu Miasta, którzy byli świadkami wycinki w dniu 9 stycznia 2019 r., wykonali zdjęcia opatrzone taką datą, na podstawie których można zweryfikować, czy dotyczą one w ogóle spornej działki. Organ I instancji zobowiązany był przesłuchać te osoby, szczególnie wobec przedstawionych zdjęć i sprzecznego z nim oświadczenia użytkownika wieczystego działki. Podkreślić należy, że organ I instancji przed wydaniem decyzji nie wyczerpał możliwości dowodowych, które powinien uwzględnić z urzędu. Na organie orzekającym spoczywa bowiem obowiązek stania na straży praworządności i z urzędu podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, koniecznego do załatwienia sprawy. Tak stanowi art. 7 k.p.a. Na zasadzie tego przepisu organ administracji publicznej ma obowiązek zachować obiektywizm w sprawie. Dlatego art. 77 § 1 k.p.a. konkretyzuje obowiązek organu do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Tylko wyczerpujące zebranie materiału dowodowego pozwala na jego swobodną ocenę i stwierdzenie, czy dana okoliczność została udowodniona, jak tego wymaga art. 80 k.p.a. W warunkach niniejszej sprawy stanowisko organu I instancji o bezprzedmiotowości postępowania należy uznać za całkowicie dowolne, gdyż w aktach sprawy znajdują się dowody, które przeczą oświadczeniu użytkownika wieczystego działki, a co do których organ I instancji w ogóle się nie odniósł, naruszając tym samym art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten wymaga wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przedłożonym przez Prezydenta Miasta. Zasadnie Kolegium wytknęło organowi I instancji, że nie wiadomo w ogóle, czy w toku oględzin pracownicy Urzędu Miasta mieli możliwość wypowiedzenia się. Wbrew twierdzeniom organu I instancji, a także skarżących, w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie został spełniony wymóg z art. 10 § 1 k.p.a. Przed wydaniem decyzji nie zawiadomiono stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszenia uwag. Jedynie w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ I instancji poinformował strony, że mają takie prawo w terminie 14 dni od daty doręczenia zawiadomienia. Nie sposób uznać, że termin ten mógłby dotyczyć zawiadomienia o wszczęciu postępowania, kiedy organ I instancji nie zaczął jeszcze postępowania wyjaśniającego. Organ I instancji nie zawiadomił zaś stron o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, uniemożliwiając tym samym złożenie przez strony wniosków dowodowych. Nie zasługuje więc na uwzględnienie argument skarżących, że odwołujący się przed wydaniem decyzji nie wnosił uwag. Nie mają też racji skarżący, że przedłożone do akt zdjęcia nie mogą stanowić obciążającego ich dowodu, bowiem zostały wykonane bez ich udziału. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Żaden zaś przepis nie zabrania robienia zdjęć w miejscach prywatnych, tym bardziej właścicielowi nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił sprzeciw, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.