II SA/Ol 732/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Marzenna Glabas Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę. W dniu 19 października 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła skarga "[...]" (dalej zwanej Spółką) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]" (dalej zwanego Kolegium) z dnia 17 sierpnia 2018 r. nr "[...]" w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na usunięcie drzew. Skarga ta została przekazana Sądowi przez Kolegium wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Jak wynika zaś z przekazanych Sądowi akt sprawy, wnioskiem z dnia 26 października 2017 r. Spółka, powołując art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. poz. 1594 ze zm.); dalej jako "u.t.k.", zwróciła się do Starosty "[...]" o zezwolenie na usunięcie 7 sztuk drzew gatunku brzoza brodawkowata oraz dąb bezszypułkowy po stronie prawej, znajdujących się "[...]". Spółka podała przy tym, że usytuowanie drzew nie odpowiada warunkom określonym w § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1227); dalej jako "rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r.". Decyzją z dnia 25 stycznia 2018 r. Starosta "[...]" (dalej zwany organem I instancji), powołując art. 56 ust. 1 u.t.k. oraz art. 44 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 142); dalej jako "u.o.p.", odmówił Spółce udzielenia wnioskowanego zezwolenia na usunięcie 7 drzew, doprecyzowując, że chodzi o 2 drzewa gatunek brzoza brodawkowata o obwodach pni 224 cm i 230 cm oraz 5 drzew gatunek dąb bezszypułkowy o obwodach pni: 527 cm, 372 cm, 430 cm, 250 cm, 220 cm. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że w toku postępowania ustalono, iż typowane do wycinki drzewa wchodzą w skład alei pomnikowej "[...]". Wyjaśnił, że zgodnie z art. 44 ust. 3 i 3a u.o.p., zniesienia formy ochrony przyrody dokonuje rada gminy w drodze uchwały, a projekt uchwały wymaga uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka wskazała, że wystąpiła do organu I instancji o wydanie opisanego powyżej zezwolenia w trybie art. 56 ust. 1 u.t.k., gdyż postanowieniem z dnia 3 lipca 2017 r. właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska nie uzgodnił projektu uchwały Rady Miejskiej w "[...]" w sprawie pozbawienia statusu pomnika przyrody 5 drzew objętych wnioskiem (3 dęby bezszypułkowe oraz 2 brzozy brodawkowate), a Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził iedopuszczalność zażalenia Spółki na to postanowienie. Podała, że jako zarządzająca infrastrukturą kolejową jest zobowiązana do jej utrzymywania w stanie gwarantującym bezpieczeństwo ruchu kolejowego. Podniosła, że przedmiotowe drzewa, ze względu na wielkość i usytuowanie, stwarzają bezpośrednie zagrożenie w ruchu kolejowym, w trakcie niekorzystnych warunków atmosferycznych mogą przewrócić się na linię kolejową i doprowadzić do katastrofy kolejowej, tym bardziej, że rosną na otwartej przestrzeni. Wywiodła, że przepisy u.t.k. stanowią lex specialis w stosunku do przepisów u.o.p. i dlatego też nie przyjęła argumentacji, że fakt usytuowania pomnikowych drzew w odległości mniejszej niż 15 m od osi toru nie jest wystarczającym powodem, żeby pozwolić na ich usunięcie. Zarzuciła także, że w przedmiotowej sprawie nie został dotrzymany termin, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., a rozbieżność pomiędzy ilością drzew, stanowiących pomniki przyrody według postanowienia RDOŚ z 3 lipca 2017 r., a tej podanej w decyzji organu I instancji, może świadczyć o nierzetelnym rozpatrzeniu sprawy przez organ wydający decyzję. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 17 sierpnia 2018 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło brzmienie art. 83 ust. 1 i art. 83f ust. 1 pkt 8 u.o.p., a także art. 56 u.t.k. Podało, że analiza akt sprawy wskazuje, iż wniosek Spółki dotyczy 7 sztuk drzew gatunków brzoza brodawkowata i dąb bezszypułkowy, które wchodzą w skład alei pomnikowej "[...]", co potwierdził organ wykonawczy gminy w piśmie z dnia 18 stycznia 2018 r., znajdującym się w aktach sprawy. Wskazało, że z treści § 2 ww. rozporządzenia nr 13/98 wynika, iż wprowadzone zostały w zakresie pomników przyrody wskazanych w § 1 zakazy, w tym wycinania, niszczenia, uszkadzania (pkt 1). Podało, że ta forma ochrony przyrody nie została zniesiona w drodze stosownej uchwały (art. 44 ust. 3-4 u.o.p.), na co wskazała Spółka w treści odwołania. W tych okolicznościach Kolegium stanęło na stanowisku, iż samo wyłączenie stosowania art. 83 ust 1 u.o.p. w przypadku drzew lub krzewów, które utrudniają widoczność sygnalizatorów i pociągów, a także utrudniają eksploatację urządzeń kolejowych albo powodują tworzenie na torowiskach zasp śnieżnych, usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu i wprowadzenie przez ustawodawcę regulacji art. 56 u.t.k., nie wyłącza ze stosowania art. 44 ust. 3-4 u.o.p. w zakresie konieczności zniesienia formy ochrony przyrody i zakazów go dotyczących. Kolegium skonstatowało, że skoro, wskazane we wniosku drzewa objęte są ochroną i wchodzą w skład alei pomnikowej, co do której zachodzi zakaz wycinania, niszczenia, uszkadzania, to brak jest podstaw do zezwolenie na usunięcie wnioskowanych drzew. Z tego też powodu, Kolegium za zasadne uznało utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W skardze na powyższą decyzję Kolegium, skierowanej do tutejszego Sądu, Spółka zarzuciła temu organowi naruszenie: - art. 6, 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co doprowadziło do naruszenia słusznego interesu strony, a także poprzez bezpodstawne rozstrzygnięcie na niekorzyść strony i odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; - art. 83f ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 44 ust. 3 i 4 u.o.p., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że samo wyłączenie stosowania art. 83 ust. 1 u.o.p. w przypadku drzew i krzewów, które utrudniają widoczność sygnalizatorów i pociągów, a także utrudniają eksploatację urządzeń kolejowych albo powodują tworzenie na torowiskach zasp śnieżnych – nie wyłącza ze stosowania art. 44 ust. 3 i 4 u.o.p.; - art. 53 ust. 1, art. 54 u.t.k. oraz § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. skutkujące wydaniem decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na usunięcie przedmiotowych drzew, a więc brakiem możliwości wypełnienia ustawowych obowiązków przez Spółkę. W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi Spółka podtrzymała wywody z odwołania, że przepisy u.t.k. stanowią lex specialis w stosunku do przepisów u.o.p. wskazując, że pogląd ten znajduje akceptację w orzecznictwie sądowym. Podniosła, że wymagania w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, określone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r., są podstawą stwierdzenia, że zachowanie 15 m odległości od skrajnego toru kolejowego, jest główną i samoistną przesłanką do usunięcia drzew wzdłuż linii kolejowej objętych wnioskiem. Wskazała, że zastosowana przez organy obu instancji wykładnia prawa stanowiła nie tylko odstąpienie, bez uzasadnionej przyczyny, od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 1 k.p.a.), lecz także zaskutkowała rozstrzygnięciem na niekorzyść strony oraz ograniczeniem wykonania przez Spółkę obowiązków nałożonych przepisami odrębnymi, tj. obowiązku zachowania bezpieczeństwa ruchu kolejowego w sytuacji zagrożenia powodowanego przez drzewa usytuowane w odległości mniejszej niż 15 m od skrajnego toru kolejowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302); dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenia prawa, stanowiące podstawę do uwzględnienia skargi na decyzję, zostały zaś wymienione w art. 145 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu, opisanych w tym przepisie naruszeń prawa nie można jednak przypisać organom prowadzącym postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją Kolegium z dnia 17 sierpnia 2018 r., "[...]" w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na usunięcie drzew. Podstawę materialnoprawną wydania tej decyzji stanowił art. 56 ust. 1 u.t.k. (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), w świetle którego "w razie potrzeby usunięcia drzew lub krzewów utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne, starosta, na wniosek zarządcy, wydaje decyzję o usunięciu drzew lub krzewów. Decyzję wykonuje zarządca". Co do zasady zgodzić należy się z oceną Spółki, że przepis ten stanowi lex specialis względem regulacji zawartej w u.o.p. Wbrew jednak twierdzeniom Spółki, w sprawie zainicjowanej wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 56 ust. 1 u.t.k., przepis ten nie wyłącza zastosowania wszystkich regulacji u.o.p., a jedynie tych, które dotyczą warunków wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, a te ujęty zostały w ramy art. 83 ust. 1 u.o.p. Za konstatacja taką przemawia brzmienie art. 83f ust. 1 pkt 8 u.o.p., na mocy którego "przepisów art. 83 ust. 1 nie stosuje się do drzew lub krzewów, które utrudniają widoczność sygnalizatorów i pociągów, a także utrudniają eksploatację urządzeń kolejowych albo powodują tworzenie na torowiskach zasp śnieżnych, usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu". W sprawach, w których wydawane są decyzje, o których mowa w art. 56 ust. 1 u.t.k., należy zatem uwzględniać pozostałe regulacje zawarte w przepisach u.o.p., a w tym te dotyczące prawnych form ochrony przyrody ujęte w ramy rozdziału 2 u.o.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 6 u.o.p., jedną z form ochrony przyrody są pomniki przyrody, których elementem, co jest niesporne w kontrolowanej sprawie, są drzewa objęte wnioskiem Spółki o ich usunięcie. Jak wynika bowiem z informacji uzyskanej w toku postępowania od Burmistrza "[...]" (k. 18), typowane do wycinki drzewa wchodzą w skład alei pomnikowej "[...]". Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 1 u.o.p., w stosunku do pomnika przyrody mogą być wprowadzone zakazy m.in.: niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru. Z treści § 2 ww. rozporządzenia Nr 13/98 wynika, iż wprowadzone zostały w zakresie pomników przyrody wskazanych w § 1 zakazy, w tym wycinania, niszczenia, uszkadzania (pkt 1). W tych okolicznościach ocenić należy, że bez wyłączenia drzew (typowanych do usunięcia we wniosku Spółki) z formy ochrony przyrody, jaką jest pomnik przyrody, nie jest możliwe wydanie decyzji o ich usunięciu w trybie art. 56 ust. 1 u.t.k. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że forma ochrony przyrody może zostać zniesiona w drodze stosownej uchwały rady gminy, a następuje to w razie utraty wartości przyrodniczych i krajobrazowych, ze względu na które ustanowiono formę ochrony przyrody, lub w razie konieczności realizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku rozwiązań alternatywnych lub zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego (art. 44 ust. 3-4 u.o.p.). Nie może przy tym budzić wątpliwości, że podnoszone przez Spółkę argumenty - dotyczące konieczności zapewnienia wykonania przez Spółkę obowiązków nałożonych przepisami odrębnymi, tj. obowiązku zachowania bezpieczeństwa ruchu kolejowego w sytuacji zagrożenia powodowanego przez drzewa usytuowane w odległości mniejszej niż 15 m od skrajnego toru kolejowego - mogą uzasadniać zniesienie formy ochrony przyrody ze względu na zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego. Wymaga to jednak pogłębionej oceny prawnej, która wykracza poza granice niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej, a będzie możliwa do przeprowadzenia w razie ewentualnego podjęcia przez radę gminy uchwały o odmowie zniesienia formy ochrony przyrody i zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego. Skoro istnieje procedura umożliwiająca zniesienie formy ochrony przyrody, której istnienie stanowi aktualnie przeszkodę prawną do wydania decyzji o usunięciu drzew w trybie art. 56 ust. 1 u.t.k., to działaniu organów obu instancji, które odmówiły Spółce udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew wchodzących w skład alei pomnikowej, nie sposób przypisać naruszenia słusznego interesu strony, ujętego w ramy zarówno zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., jak i zarzutu naruszenia art. 53 ust. 1, art. 54 u.t.k. oraz § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. Chybiony jest także zarzut bezpodstawnego rozstrzygnięcie na niekorzyść strony (art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a.). Wymaga bowiem zauważenia, że przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w kontrolowanej sprawie nie było nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. W sprawie tej nie mogły zatem znaleźć zastosowania przepisy art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, stan faktyczny kontrolowanej sprawy został ustalony przez organy w sposób wszechstronny i co należy podkreślić nie jest w zasadzie kwestionowany przez Spółkę. Zarzuty Spółki dotyczą bowiem w istocie błędu subsumpcji stanu faktycznego pod normę materialnoprawną, a ten należy ujmować w ramy naruszenia prawa materialnego a nie przepisów postępowania. W kontrolowanej sprawie nieuprawnione jest zatem stawianie organom zarzutu naruszenia art. 6, 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom Spółki, organy nie naruszyły także art. 8 § 1 k.p.a., gdyż nie odstąpiły, bez uzasadnionej przyczyny, od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Powołane w skardze orzeczenia sądowe nie dotyczyły bowiem usuwania drzew objętych formą ochrony przyrody. W kontrolowanej sprawie nie doszło ponadto do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów art. 83f ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 44 ust. 3 i 4 u.o.p. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.