II SA/Ol 733/18

Dnia 15 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.G. i R. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia bezczynności organu w sprawie dotyczącej zmiany lasu na użytek rolny oddala skargę. M. G. i R. G. (dalej jako: "Skarżący") złożyli wniosek z dnia 5 lutego 2018 r., w którym domagali się od Dyrektora Wydziału Środowiska Urzędu Miasta, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta (dalej jako: "organ pierwszej instancji"), wydania decyzji o zmianie w ewidencji gruntów i budynków oznaczenia należącego do nich lasu na nieużytek rolny. Organ pierwszej instancji, pismem z dnia 5 kwietnia 2018 r., wezwał Skarżących do uzupełnienie wniosku, podnosząc, że nie spełnia on wymagań określonych w ustawie o lasach, ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, a także w ustawie o opłacie skarbowej. W piśmie z dnia 10 maja 2018 r., odpowiadając na wezwanie, Skarżący podnieśli okoliczności uzasadniające, w Ich ocenie, żądaną zmianę wpisu. Następnie, organ pierwszej instancji pismem z dnia 25 kwietnia 2018 r. poinformował Skarżących o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Skarżący wnieśli w dniu 30 kwietnia 2018 r. ponaglenie na bezczynność organu pierwszej instancji w załatwieniu sprawy z nich wniosku z dnia 5 lutego 2018 r. Postanowieniem z dnia "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium"), działając na podstawie art. 37 § 5 i § 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", stwierdziło, że organ pierwszej instancji dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia 5 lutego 2018 r., zobowiązało organ pierwszej instancji do załatwienia tej sprawy w terminie 30 dni od otrzymania postanowienia; stwierdziło, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. Kolegium wyjaśniło, że ponaglenie jest swoistym środkiem prawnym służącym do zwalczania bezczynności lub przewlekłości, do którego nie mają zastosowania przepisy dotyczące odwołań lub zażaleń, a postępowanie prowadzone na skutek wniesienia ponaglenia ma charakter wpadkowy w stosunku do sprawy głównej. Wskazało, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 1 i 2 K.p.a. dokonywane jest zwykłym pismem, a środkiem prawnym umożliwiającym stronie kontrolę prawidłowości pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia jest ponaglenie, a następnie skarga na bezczynność do sądu administracyjnego. Podkreśliło też, że art. 64 § 2 K.p.a. dotyczy wyłącznie formalnych braków podania, wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedmiotowego wniosku. Kolegium stwierdziło, że wniosek ten spełniał wymagania z art. 63 ust. 2 i 3 K.p.a., gdyż przepisy ustawy o lasach nie zawierają żadnych szczegółowych wymogów stawianych wnioskowi dotyczącemu zmiany lasu na użytek rolny (art. 13 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach - Dz. U. z 2017 r. poz. 788 ze zm.), zaś art. 72 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.) nie wskazuje na to, że załącznikiem do wniosku o zmianę lasu na użytek rolny ma być decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak uiszczenia opłaty skarbowej również nie mógł być podstawą pozostawienia podania bez rozpatrzenia, gdyż w tym zakresie podanie podlega zwrotowi w drodze zaskarżalnego postanowienia (art. 261 § 2 i 3 K.p.a.). Uwzględniając powyższe Kolegium stwierdziło, że skoro brak było podstaw do pozostawienia podania Skarżących z dnia 5 lutego 2018 r. bez rozpatrzenia, to organ pierwszej instancji dopuścił się bezczynności. Skarżący złożyli do Kolegium podanie zatytułowane "odwołanie", w którym zakwestionowali decyzje i postanowienia wydane przez Kolegium w ich sprawach, m.in. wyrazili niezadowolenie z powyższego postanowienia Kolegium z dnia "[...]". Postanowieniem z dnia 19 września 2018 r. Kolegium stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu podniosło, że zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie zażalenie służy wyłącznie, jeżeli przepisy K.p.a. tak stanowią. Wyjaśniło, że ponaglenie, o którym mowa w art. 37 K.p.a., jest swoistym środkiem prawnym służącym do zwalczania bezczynności lub przewlekłości, do którego nie mają zastosowania przepisy dotyczące odwołań lub zażaleń. Postępowanie prowadzone na skutek wniesienia ponaglenia ma charakter wyłącznie wpadkowy w stosunku do sprawy głównej, a z treści art. 37 K.p.a. nie wynika, aby na postanowienie wydane przez organ administracji publicznej w wyniku rozpoznania ponaglenia przysługiwało stronie zażalenie. Zaznaczyło, że wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 K.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność organu administracji. W złożonej skardze Skarżący przedstawili stan faktyczny sprawy uzasadniający, w Ich ocenie, zmianę oznaczenia lasu na nieużytek rolny, a w dalszej konsekwencji zaniechanie ustalania podatku od tej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ono przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podnieść należy, że stosownie do art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. W rozpatrywanej sprawie ustawą taką jest Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie bowiem z art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W przypadku natomiast pozostałych postanowień - stosownie do art. 142 K.p.a. - strona może je kwestionować dopiero w odwołaniu od decyzji. Podstawy wniesienia zażalenia zostały zatem skonstruowane na innych zasadach niż podstawy wniesienia odwołania. Odwołanie służy bowiem od każdej decyzji nieostatecznej wydanej w postępowaniu administracyjnym (art. 127 K.p.a.), zaś zażalenie przysługuje tylko na takie postanowienia, których zaskarżalność przewidują przepisy K.p.a. (art. 141 § 1 K.p.a.), bądź przepisy prawa materialnego, na podstawie których postanowienie zostało wydane. O ile więc odwołanie jest powszechnym środkiem zaskarżenia decyzji nieostatecznych w tym sensie, że ograniczenie prawa do wniesienia odwołania musi wynikać z wyraźnego przepisu ustawy, o tyle w odniesieniu do zażaleń przyjęta jest odmienna reguła, tzn. służy ono jedynie wówczas, gdy przepis kodeksu wyraźnie upoważnia do wniesienia tego środka zaskarżenia. Brak przepisu prawa, który przewiduje możliwość wniesienia zażalenia obliguje organ administracji do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w oparciu o art. 134 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. W postępowaniu administracyjnym Skarżący zakwestionowali postanowienie Kolegium z dnia "[...]", wydane na podstawie art. 37 K.p.a., którym rozpoznano ponaglenie Skarżących na niezałatwienie przez organ pierwszej instancji sprawy z wniosku z dnia 5 lutego 2018 r. Stosownie do art. art. 37 § 1 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) – pkt 1; postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) – pkt 2. Zgodnie zaś z § 6 art. 37 K.p.a. organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym: 1) wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości: a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone, b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. W § 7 przewidziano zaś, że organ rozpatrujący ponaglenie może z urzędu zmienić postanowienie, o którym mowa w § 6, wyznaczając dłuższy termin zakończenia postępowania, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, wymagające dłuższego postępowania, nieznane w momencie wyznaczania terminu. Stosownie zaś do § 8 w przypadku, o którym mowa w § 3 pkt 2, przepisów § 4, 6 i 7 nie stosuje się. W przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organ prowadzący postępowanie niezwłocznie załatwia sprawę oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Z art. 37 K.p.a. wynika, że ponaglenie jest podaniem (żądaniem) o rozpatrzenie sprawy bezczynności organu lub sprawy przewlekłości postępowania przez właściwy organ administracji publicznej. Skuteczne wniesienie ponaglenia wszczyna jedynie incydentalne postępowanie w sprawie stwierdzenia bezczynności lub w sprawie stwierdzenia przewlekłości, które kończy wydanie postanowienia. Ponaglenie nie jest środkiem zaskarżenia, nawet o szczególnym charakterze (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 3, LEX.el). Nie budzi żadnych wątpliwości, że art. 37 K.p.a. nie przewiduje prawa strony do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie tego przepisu. Ponaglenie stanowi swoisty środek prawny, do którego nie można stosować odpowiednio przepisów dotyczących odwołania lub zażalenia. Uprzednie złożenie ponaglenia stanowi wyłącznie warunek skutecznego wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji. Skoro zatem art. 37 K.p.a. nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego na jego podstawie, to zaskarżenie postanowienia wydanego w oparciu o ten przepis, przez złożenie zażalenia, nie jest dopuszczalne. Prawidłowo zatem Kolegium w zaskarżonym postanowieniu stwierdziło niedopuszczalność zażalenia Skarżących na postanowienie w przedmiocie bezczynności organu pierwszej instancji, stosownie do art. 134 w zw. z. art. 144 K.p.a. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić. O kosztach zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu nie orzeczono z uwagi na brak wniosku pełnomocnika w tym przedmiocie.