II SA/Ol 734/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A.S. i J.S. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie I, co do której stwierdzono nieważność, nie podlega wykonaniu. Powołując się na art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rada Gminy w dniu "[...]" podjęła uchwałę (nr"[...]") o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości S. Granice obszaru opracowania - zgodnie z § 1 zdanie 2 tejże uchwały – określa mapa w skali 1 : 1 000 stanowiąca złącznik graficzny do uchwały. W skardze na tą uchwałę A.S. i J.S. zarzucili naruszenie normy zawartej w art. 14 ust. 5 wskazanego przepisu, naruszenie Studium zagospodarowania przestrzennego gminy M. oraz zasad określonych w art. 20, 22 i 31 Konstytucji RP. Skarżący wskazali, iż należąca do nich nieruchomość, przeznaczona zgodnie z obowiązującym studium zagospodarowania na cele produkcji rolnej, wbrew temu zapisowi zaliczona została w § 2 przedmiotowej uchwały do obszaru z dominującą funkcją turystyczną i mieszkaniowo-usługową. Ich zdaniem, brak jest analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu, gdyż musiałaby ona informować o ewentualności roszenia z tytułu niemożności prowadzenia gospodarstwa i uzasadniać, dlaczego ujęto taki a nie inny obszar. Skarżący podnieśli, iż na mapce stanowiącej załącznik do uchwały budynki są przecięte przyjętą granicą opracowania. Mapka ta jest nieaktualna i nie odzwierciedla rzeczywistości, są na niej naniesione budynki, które nigdy nie istniały. Argumentowali, że kserokopia mapki nie jest materiałem geodezyjnym w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która musi być wykonana przed podjęciem uchwały i w związku z jej przygotowaniem, a brak wykonania tej czynności może wpłynąć na określenie granic planu. Podniesiony przez skarżących zarzut naruszenia przepisów Konstytucji został uzasadniony próbą ograniczenia wolności prowadzenia działalności gospodarczej bez koniecznej ku temu ograniczeniu przesłanki ważnego interesu publicznego. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Gminy wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, iż Gmina dokonała analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do opracowania planu zagospodarowania oraz stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy a także zapoznała z nią radę gminy przed podjęciem spornej uchwały. Z jej wniosku końcowego wynika, iż przystąpienie do opracowania planu miejscowego obszaru w układzie pasmowo-węzłowym otoczenia drogi krajowej nr "[...]" w miejscowości S. na cele zabudowy turystycznej i mieszkaniowo-usługowej jest zgodne z polityką przestrzenną zawartą w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. i ustaleniami studium Województwa. Pełnomocnik organu zwrócił uwagę, iż ustalenia studium nie są wiążące dla organów gminy na etapie wszczęcia postępowania planistycznego. W zaskarżonej uchwale, otwierającej dopiero proces planistyczny, rada gminy wyłącznie komunikuje o wszczęciu postępowania oraz określa terytorialne granice przyszłych działań planistycznych. W pismach z dnia 20 września 2007r. oraz z 15 października 2007r. skarżący podnieśli dodatkowo, iż przed podjęciem zaskarżonej uchwały Radzie Gminy nie została przedstawiona analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości S., którą sporządzono w marciu 2007r. Powyższa analiza została sporządzona już po podjęciu uchwały. Na rozprawie strona skarżąca wyraziła dodatkowo pogląd, iż Wójt Gminy przy procedurze uchwalania zaskarżonej uchwały naruszył § 42 pkt 3 i pkt 5 oraz § 56 Statutu Gminy, gdyż poinformował o planowanym przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego na Komisji Rolnictwa, Ochrony Środowiska i Turystyki oraz Komisji ds. Socjalnych oraz Przestrzegania Prawa i Porządku Publicznego zamiast Komisji Rozwoju Gospodarczego i Finansów. Podniosła również, że uchwała była podjęta w marcu 2007 r., natomiast mapy w skali 1:1000 sporządzono w sierpniu 2007 r. Odpowiedzią organu było stwierdzenie, że sprawa była rozpatrywana na Komisji Rolnictwa, albowiem dotyczyła terenów wiejskich. Na tej komisji został omówiony projekt uchwały. Żaden przepis nie stawia wymogu, aby było sporządzane pisemne uzasadnienie projektu uchwały. Integralną jej część stanowił załącznik graficzny w skali 1:5000. Wykonanie mapy w skali 1:1000 zostało zlecone dopiero po podjęciu uchwały i w sierpniu geodeta oddał taką mapę. Wykonanie takiej mapy jest kosztowne i gmina chciała zabezpieczyć się przed niepotrzebnymi kosztami, gdyby taka uchwała nie została podjęta. Pełnomocnik organu nadmienił, iż uchwała powinna zawierać oznaczenie § 3, który winien znajdować się przed słowami: "Plan miejscowy określać będzie obowiązkowo:", ale omyłkowo nie został naniesiony. Dodał, że mapa stanowiąca załącznik do uchwały jest aktualna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną [art. 134 § 1 tej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)]. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na częściowe uwzględnienie. Delegacja do wydania uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz jej zakres przedmiotowy zawarte zostały w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami). Przepis ów stanowi, iż w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (planu miejscowego). Integralną częścią takiej uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (ust. 2). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w doktrynie i orzecznictwie, iż wyłącznym przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego jest odpowiednie określenie granic obszaru objętego planem, nie wolno zatem sformułować w tej uchwale propozycji co do przeznaczenia terenu (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. 3. wydanie Warszawa 2006, str. 145). Rolą bowiem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego jest wyłącznie zakomunikowanie wszczęcia właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie - w załączniku graficznym - granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 64/05, LEX nr 194989). W zakresie tym nie mieści się więc § 2 zaskarżonej uchwały, który wyodrębnia następującą treść: "W granicach opracowania dominującą ma być funkcja turystyczna i mieszkaniowo-usługowa". Plan miejscowy określać będzie obowiązkowo: a) przeznaczenie terenu oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, b) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, c) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, d) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, e) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, f) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy, g) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, h) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, i) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, j) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, k) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, l) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, m) granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji, n) granice terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz terenów służących organizacji imprez masowych." Zapis powyższy nie tylko bezpodstawnie precyzuje przeznaczenie terenu, czemu służyć ma dopiero plan miejscowy - Rada Gminy bowiem w uchwale wskazała na dominującą funkcję zagospodarowania terenu (funkcja turystyczno-usługowa) na obszarze objętym przyszłym planem, do czego na tym etapie procedury planistycznej nie była uprawniona - ale również niepotrzebnie powiela w punktach a - l treść ust 2 art. 15 omawianej ustawy, czyli problematykę, która musi być określona w planie miejscowym, zaś w punktach m i n treść art. 15 ust. 3 pkt 3 i 5, czyli problematykę, jaką ów plan winien określać w zależności od potrzeb. Skoro więc § 2 zaskarżonej uchwały nie znajduje umocowania w przepisach obowiązujących przy jej podejmowaniu, należy stwierdzić jego nieważność na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się do zarzutów dotyczących integralnej części zaskarżonej uchwały w postaci załącznika graficznego przedstawiającego granice obszaru objętego projektem planu, należy zwrócić uwagę, iż od tego dokumentu nie są wymagane żadne cechy formalne, tak jak ma to miejsce w przypadku części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 16 ust. 1). Ustawa nie określa tu wymagań co do skali mapy i dokładności granic. Aby załącznik graficzny wypełniał swą funkcję, wystarczy by można było na jego podstawie wskazać granice obszaru, wobec którego przystępuje się do sporządzenia planu. W ocenie Sądu mapa stanowiąca załącznik do uchwały w skali 1 : 5000 złożona na rozprawie, na której naniesiono granice opracowania jest na tyle precyzyjna, iż określa obszar, który w przyszłości będzie podlegał procedurze planistycznej. Jedyne naruszenie prawa przez Radę Gminy w tym zakresie polegało na określeniu w części tekstowej zaskarżonej uchwały, że granice obszaru opracowania określi mapa w skali 1 : 1000, która w rzeczywistości została sporządzona dopiero w sierpniu 2007r. z przyczyn podanych na rozprawie przez pełnomocnika Rady Gminy. Jednak w ocenie Sądu to naruszenie prawa nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonej uchwały, skoro ostatecznie granice obszaru zostały w sposób dostateczny określone przez Radę Gminy na mapie w skali 1 : 5000. Za uchyleniem zaskarżonej uchwały w całości nie mogły przemawiać także zarzuty odnoszące się do czynności poprzedzających jej podjęcie, które przewiduje art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący iż przed podjęciem uchwały wójt, burmistrz albo prezydenta miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Dokonanie tych czynności oraz ich zakres pozostają bowiem poza kontrolą legalności postępowania w sprawie uchwalenia planu, gdyż nie istnieje obowiązek sporządzania dokumentacji z ich przeprowadzenia i przedstawiania jej wojewodzie na podstawie art. 20 ust. 2, co wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). W szczególności należy zwrócić uwagę, że ani kontroli, ani żadnym wymogom ustawowym nie podlega sporządzenie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium (Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Warszawa 2006, str. 144). Dodać ponadto należy, iż powyższa analiza została sporządzona w marcu 2007r. w formie pisemnej i brak jest wystarczających dowodów na potwierdzenie tezy, iż w trakcie sesji na której podjęto zaskarżoną uchwałę analiza ta nie została przedstawiona Radzie Gminy. Wskazać ponadto należy, iż Statut Gminy przyjęty uchwałą z dnia "[...]" nie wymaga, by projekt uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego był przedstawiony do zaopiniowania Komisji Rozwoju Gospodarczego Budżetu i Finansów, wskazując jedynie, by projekt taki był zaopiniowany przez właściwą merytorycznie komisję. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność § 2 zaskarżonej uchwały. W kwestii wykonalności uchwały Sąd orzekł na podstawie art. 152 tejże ustawy.