II SA/Ol 735/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Rady Gminy I. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przystąpienie do sporządzenia Zintegrowanego planu inwestycyjnego elektrowni słonecznych w miejscowościach S. i B. postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu kwotę 300 zł (trzysta złotych), tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Uchwałą nr XXI/169/25 z dnia 30 września 2025 r. Rada Gminy Iłowo-Osada (dalej: "Rada Gminy"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 37ec ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130; dalej: "u.p.z.p."), odmówiła zgody na przystąpienie do sporządzenia zintegrowanego planu inwestycyjnego elektrowni słonecznych w miejscowości Sochy i Białuty (dalej: "ZPI"). W uzasadnieniu do uchwały wskazano, że W sp. z o.o. (dalej: "inwestor") złożyła wniosek o przystąpienie do sporządzenia ZPI. Przytoczono negatywną opinię Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, która wskazała, że wniosek dotyczył ponad 88 ha gruntów rolnych. W ocenie Komisji budowa elektrowni fotowoltaicznych powinna być realizowana na terenach zdegradowanych, przeznaczonych do rekultywacji, na gruntach o marginalnej klasie bonitacyjnej. Komisja wskazała na potrzebę przeprowadzenia wstępnych konsultacji społecznych, potrzebę ochrony gruntów rolnych oraz możliwość negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko. W dniu 30 października 2025 r. skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem organu, wywiódł M. M. (dalej: "skarżący"), podnosząc, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny oraz uprawnienie wynikające z prawa własności załączając umowę dzierżawy z 21 stycznia 2025 r., którą zawarł z inwestorem. Wskazał, że w następstwie realizacji tej umowy miał pobierać czynsz dzierżawny, o którym mowa w § 8 ust. 1 lit. a umowy. Dlatego uważa, że ma interes faktyczny w zaskarżeniu wymienionej uchwały, a także interes prawny. Argumentował, że jako właściciel nieruchomości jest typowym podmiotem legitymowanym do zaskarżenia uchwały planistycznej, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Stwierdził, że naruszenie ma charakter aktualny i realny, gdyż uniemożliwia realizację prawnie dozwolonego sposobu zagospodarowania gruntu i czerpania z niego pożytków. Skarżący oświadczył, że interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały upatruje w treści art. 6 w zw. z art. 37 ea ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 140 k.c. Z przytoczonych przepisów wynika, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, zaś zintegrowany plan inwestycyjny jest szczególną formą planu miejscowego. Przyjmowane więc w planie ustalenia pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi art. 140 k.c. Zdaniem skarżącego, Rada Gminy nie miała żadnych podstaw prawnych do podjęcia zaskarżonej uchwały. Stwierdził, że art. 37 ec ust. 6 u.p.z.p. wyłączył kompetencję rady gminy do podejmowania uchwały w przedmiocie zgody (lub odmowy zgody), gdyż przepis ten wprowadza obligatoryjną procedurę uproszczoną dla ZPI dotyczących OZE. W tym trybie organ wykonawczy jest zobligowany do rozpoczęcia negocjacji (czynności z ust. 2 pkt 1). Skarżący zarzucił, że uchwała narusza zasadę proporcjonalności, gdyż w uzasadnieniu uchwały Rada Gminy nie odniosła się w ogóle do interesu prywatnego skarżącego, czy nawet inwestora, uznała zaś prymat interesu publicznego w sposób automatyczny. Zdaniem skarżącego Rada Gminy nadużyła władztwa planistycznego, gdyż oparła się na przesłankach arbitralnych i uniemożliwiła inwestorowi, z którym skarżący ma podpisaną umowę dzierżawy, skorzystania z procedury ZPI, do której miał ustawowe prawo. Skarżący wskazał też na brak logiki w odmowie wszczęcia procedury ze względu na brak konsultacji społecznych, które mają się odbyć w trakcie tej procedury. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Podniósł, że skarżący nie wykazał istnienia własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Ewentualna realizacja umowy dzierżawy nie tworzy interesu prawnego skarżącego. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 37 ec ust. 1 i ust. 6 u.p.z.p. Wskazał, że na podstawie art. 37 ec ust. 6 organ wykonawczy gminy może przystąpić do prac planistycznych bez uchwały rady gminy. Jednak nie może to dotyczyć obszarów chronionych przez art. 27 b ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Zajęcie zaś 88 ha gruntów rolnych bez uzyskania wymaganych prawem zgód dla klas I-III stanowi przesłankę wyłączającą tryb uproszczony. Organ odniósł się również do zarzutów naruszenia zasady proporcjonalności i władztwa planistycznego, uznając, że uchwała została należycie uzasadniona. Podkreślono, że to do rady gminy należy decyzja o wyrażeniu zgody albo niewyrażeniu zgody na przystąpienie do sporządzania ZPI. Na rozprawie w dniu 27 stycznia 2026 r. pełnomocnik skarżącego poparł wniesioną skargę oraz zarzuty w niej zawarte. Zanegował stanowisko Gminy co do braku naruszenia interesu prawnego skarżącego, bowiem podjęta uchwała narusza możliwość kształtowania jego prawa własności uniemożliwiając wykonywanie tego prawa w określony sposób. Podniósł, że działania Rady skutkują naruszeniem zasady legalizmu, bowiem faktycznie opierają się na założeniu, że skarżący nie ma prawa kwestionowania skarżonej uchwały o ZPI i nikt tego prawa nie posiada. Wyjaśnił, że wadliwe pozostaje stanowisko Rady co do uznania, że w odniesieniu do wskazanej uchwały o ZPI organy mają do czynienia gruntami rolnymi podlegającymi ochronie, gdyż w ocenie skarżącego kwestia ta może być oceniana dopiero na etapie dalszych prac planistycznych, wobec czego konieczne było w tej sprawie rozpoczęcie uproszczonej procedury w zakresie ZPI. Pełnomocnik Gminy podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, co do braku interesu prawnego skarżącego w zakresie zaskarżenia uchwały odmawiającej zgody na przystąpienie do sporządzenia ZPI, jak też dodatkowo wskazał, ze stosownie do załączonych do wniosku o ZPI map wynika, że przez teren na którym miał być uchwalony ZIP przebiega droga gminna publiczna, która winna być także objęta ochroną ze strony Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W rozpoznawanej sprawie skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym o jakim mowa powyżej jest m.in. art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl art. 101a ust. 1 tej ustawy - przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Z unormowań tych wynika, że w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone na skutek uchwalenia aktu prawnego lub podjęcia czynności prawnych bądź faktycznych. (por. wyrok NSA z 18 lipca 2008r., sygn. akt I OSK 107/08, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Zatem prawo kwestionowania uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się przy tym bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego zaskarżonym aktem, o jego naruszeniu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego. (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010r. sygn. akt I OSK 1016/09, postanowienie NSA z 17 września 2024 r., sygn. akt II OSK 1624/24, postanowienie NSA z 5 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 2084/25. dostępne w CBOSA). Inaczej rzecz ujmując, strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. W rozpatrywanym przypadku takie oddziaływanie nie ma miejsca. Tym samym nie można uznać, że skarżący jest legitymowany do zaskarżenia kwestionowanej uchwały. Skarżący błędnie przyjmuje, że zaskarżona uchwała stanowi akt planistyczny, gdy tymczasem uchwała ta nie ustala w ogóle przeznaczenia ani zasad zagospodarowania jakiegokolwiek terenu. Nie ingeruje zatem w ogóle w przysługujące skarżącemu prawo własności, który może korzystać ze swego prawa na dotychczasowych warunkach, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z nieruchomości. W tych samych granicach może rozporządzać nieruchomością (art. 140 k.c.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (odpowiednio uchwalonego ZPI - stosownie do treści art. 37ea ust. 3 u.p.z.p) kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Unormowanie to potwierdza, że prawo właściciela nieruchomości do zagospodarowania terenu jest możliwe w granicach określonych ustawą. Czyli, jak wyjaśniono powyżej, tylko przepis prawa może stanowić podstawę do wywodzenia prawa czy obowiązku, a tym samym uznania interesu prawnego. W związku z tym interesu prawnego co do sposobu zagospodarowaniu terenu nie można wywodzić z treści umów, tutaj umowy dzierżawy. Dopóki w prawnie uregulowanej procedurze nie zostanie potwierdzona możliwość zmiany zagospodarowania terenu i przeznaczenia nieruchomości skarżącego pod tzw. farmę fotowoltaiczną, skarżący nie legitymuje się prawem do takiego sposobu zagospodarowania terenu. Co istotne, przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, jak wskazuje treść art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., mogą zostać określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (odpowiednio:"ZPI") albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podejmowanie aktów planistycznych pozostawione jest jednak co do zasady do swobodnego uznaniu organów gminy, które mogą skorzystać z przysługującego im władztwa planistycznego albo nie. Brak inicjatywy uchwałodawczej nie zamyka zainteresowanym możliwości dochodzenia zmiany zagospodarowania terenu, umożliwia to decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z powyższym niezasadnie skarżący wywodzi, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny poprzez uniemożliwienie pobierania umówionego czynszu dzierżawnego. Można zauważyć, że zgodnie z przedłożoną umową dzierżawy skarżący może korzystać z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem do czasu rozpoczęcia robót budowlanych przez inwestora (§ 7 ust. 6 umowy). Czynsz dzierżawny płatny będzie dopiero od rozpoczęcia robót budowlanych lub od 1 stycznia 2029 r. (§ 8 ust. 1 i 15 umowy). Jako podstawę do wypowiedzenia umowy dzierżawy przewidziano m.in. brak uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 9 ust. 2 lit a) umowy). Strony umowy w ogóle nie uzależniły realizacji tej umowy od sporządzenia ZPI. Potwierdza to również, że zaskarżona uchwała o niewyrażeniu zgody na sporządzenie ZPI w żadnym stopniu nie wpływa na sytuację prawną skarżącego. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 37ec ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że rada gminy może wyrazić zgodę na przystąpienie do sporządzania zintegrowanego planu inwestycyjnego. Na podstawie tego przepisu rada gminy może wyrazić zgodę lub odmówić zgody na rozpoczęcie procedury sporządzenia ZPI. Procedura sporządzania ZPI może rozpocząć się tylko na wniosek inwestora. Przy czym w literaturze przedmiotu podnosi się, że rada gminy nie jest związana wnioskiem. Sformułowanie "może uchwalić" przesądza o tym, że kwestia sporządzenia ZPI pozostawiona została do uznania lokalnego prawodawcy w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego (por. komentarz do art. 37ea ust. 1 u.p.z.p. Szlachetko Jakub H. (red.), Szlachetko Katarzyna (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, publ. w LEX, WK 2024). Zatem to rada gminy decyduje, czy wszcząć procedurę sporządzenia ZPI. Omawiana uchwała w przedmiocie wyrażenia zgody albo niewyrażenia zgody stanowi odpowiedź na wniosek inwestora. W piśmiennictwie trafnie wskazuje się, że brak zgody na przystąpienie do sporządzenia zintegrowanego planu inwestycyjnego wyrażonej przez radę gminy w formie uchwały stanowi, co do zasady, przeszkodę w dalszym procedowaniu wniosku, z wyjątkiem sytuacji opisanej w art. 37ec ust. 6, gdy zintegrowany plan inwestycyjny dotyczy wyłącznie lokalizacji instalacji odnawialnych źródeł energii innych niż elektrownie wiatrowe. W takim bowiem przypadku ustawa uprawnia organ wykonawczy gminy do podjęcia dalszych czynności "bez wyrażenia przez radę gminy zgody na przystąpienie do sporządzenia zintegrowanego planu inwestycyjnego" (tak: Filipowicz Tomasz (red.), Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, publ. w LEX, WKP 2024; komentarz do art. 37ea ust. 1 u.p.z.p.). Przy czym zastosowanie art. 37ec ust. 6 u.p.z.p. wymaga spełnienia warunków w nim zastrzeżonych. W niniejszej sprawie jednak, wobec braku legitymacji skarżącego do zaskarżenia niniejszej uchwały, Sąd nie może badać i oceniać czy spełnione zostały warunki z art. 37ec ust. 6 u.p.z.p., a także czy zasadne są zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia zasady proporcjonalności, władztwa planistycznego, zasady równości wobec prawa, zasady demokratycznego państwa prawnego. Podkreślić trzeba, że można przyjąć, że zaskarżona uchwała dotyczy interesu prawnego skarżącego, gdyż odnosi się m.in. do nieruchomości skarżącego, co jest bezsporne, ale nie sposób uznać, aby naruszała interes prawny skarżącego, jak wyjaśniono powyżej, co jest warunkiem koniecznym do merytorycznego rozpatrzenia skargi. Mając na względzie powyższe, Sąd orzekł o odrzuceniu skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.