II SA/Ol 736/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z 27 czerwca 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Olsztyna wstrzymał w trybie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm. - dalej: "P.b."), inwestorowi [...] sp. z o.o. [...] (dalej jako: "spółka", "skarżąca") roboty budowlane polegające na budowie hali namiotowej na działce [...] przy ul. [...] w [...]. Ustalono, że obiekt posiada wymiary 10 x 15 m, konstrukcję z profili aluminiowych, dach dwuspadowy przykryty folią PCV, ściany o wysokości ok 3,5 m obite blachą trapezową, wysokość kalenicy ok 5,57 m, podłogę wykonaną z kostki betonowej. Jest zlokalizowany w odległości ok. 0,5 m od granicy z działką nr [...], ok. [...] m od granicy z działką drogową nr [...] (ul. [...]) oraz ok 2,5 od granicy z działką nr [...]. Nie jest ogrodzony od strony działki nr [...]. W ścianie szczytowej (od strony działki nr [...]) zamontowano drzwi oraz bramę wjazdową. Dojazd z ulicy [...] odbywa się bramą wjazdową poprzez działki nr [...] i [...] lub alternatywnie bramą na działce nr [...]. Prokurent spółki oświadczył, że inwestorem obiektu jest wskazana spółka, a halę postawiono w m-cu [...] 2023 r. w celach magazynowych. Wskazał, że właścicielka działki nr [...] wyraziła zgodę na budowę hali, a z właścicielką działek nr [...] i [...] inwestor zawarł umowę na ich najem. Organ wskazał, że przedmiotowa hala stanowi obiekt tymczasowy w rozumieniu art. 3 pkt 5 P.b. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Mając na uwadze, że przedmiotowa hala stoi już ponad pół roku, na jej budowę wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 28 P.b.). W postanowieniu nadto, stosownie do treści art. 48 ust. 3 P.b., pouczono o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W zażaleniu na powyższe postanowienie Prokurent spółki zarzucił błędne zakwalifikowanie hali jako obiektu VIII kategorii (inne budowle), gdyż w jego ocenie jest to obiekt kategorii II - budynek inwentarsko-składowy lub kategorii Ill - inny niewielki budynek gospodarczy. Podkreślono, że obiekt jest wykorzystywany w działalności spółki jako część magazynowo-produkcyjna, jako skład nasion siewnych wykorzystywanych do rekultywacji terenów rolnych. W konsekwencji opłata legalizacyjna powinna wynosić 25.000 zł, a nie kwotę 125.000 zł. Po rozpoznaniu zażalenia, Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "WINB") postanowieniem z 13 sierpnia 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Stwierdzono w uzasadnieniu, że konstrukcja przedmiotowego obiektu nie odpowiada definicji budynku określonej w art. 3 pkt 2 P.b., którym jest obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach. Hala nie może zatem stanowić budynku inwentarsko-składowego. Nie odpowiada ona również definicji budynku gospodarczego, który jest budynkiem przeznaczonym do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Organ odwoławczy uznał, że niniejsza hala odpowiada definicji "tymczasowego obiektu budowlanego". Stosownie do treści art. 3 pkt 5 P.b., jest to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia budowa: tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Jeśli natomiast tymczasowy obiekt budowlany będzie użytkowany w miejscu ustawienia/montażu w okresie dłuższym niż 180 dni, to jego budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak ustalono w toku postępowania elementy przedmiotowej hali zostały zmontowane i posadowione w [...] 2023 r., bez uprzedniego zgłoszenia na okres do 180 dni lub pozwolenia na budowę na czas dłuższy. Posadowienie wskazanej hali na okres powyżej pół roku wymagało zatem uzyskania pozwolenia na budowę, zaś naruszenie tego obowiązku uzasadniało procedowanie w trybie art. 48 P.b. W skardze spółka zarzuciła, że hala namiotowa nie powinna zostać zakwalifikowana jako obiekt z kategorii "inne budowle", lecz jako "budynek inwentarsko-składowy" lub "inny niewielki budynek gospodarczy". Wskazano, że "budowa ta miała charakter magazynu dla nasion, trwale z gruntem stopami fundamentowymi oraz szpilkami stalowymi. Hala służyła jako magazyn do składowania nie tylko nasion, ale także sprzętu i materiałów gospodarczych związanych z wykonywaną działalnością oraz do wykonywania niezbędnych prac warsztatowych i naprawczych sprzętu wykorzystywanego w działalności gospodarczej." Zdaniem skarżącej, skarżone rozstrzygnięcie opiera się na błędnych założeniach dotyczących charakteru obiektu i jego funkcji. W Prawie budowlanym nie ma konkretnych wymiarów budynku gospodarczego, które musiałyby być spełnione, aby można było zakwalifikować obiekt jako budynek gospodarczy, zatem nie można stwierdzić, że powierzchnia zabudowy jest zbyt duża lub zbyt mała. Zgodnie z art. 3 pkt 2 P.b., budynkiem jest obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Jednak dla budynków gospodarczych nie ma precyzyjnych limitów wielkości w ustawie. Według skarżącej, przedmiotowy obiekt posiada te cechy. Hala namiotowa o powierzchni 150 m2 nie powinna być uznana za tymczasowy obiekt budowlany, skoro spełnia funkcję stałego magazynu na nasiona. Ponadto nie powinna podlegać kwalifikacji jako inna budowla, lecz jako budynek gospodarczy. Przytoczono orzeczenia sądów administracyjnych, gdzie w wyroku WSA w Krakowie z 13.05.2014 r. (II SA/Kr 324/14) wyjaśniono, że przy kwalifikacji obiektu budowlanego należy brać pod uwagę jego funkcje i sposób użytkowania. Jeśli hala faktycznie służy celom gospodarczym lub inwentarskim powinna być uznana za budynek gospodarczy. Wyrok NSA z 14.10.2021 r. (II OSK 379/21) mówi o możliwości zmiany kwalifikacji obiektu, gdy jego rzeczywiste przeznaczenie różni się od pierwotnej oceny organu nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając w świetle powyższych kryteriów wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Bezspornym pozostaje w rozpoznawanej sprawie, że skarżąca posadowiła w [...] 2023 r. na działce [...] przy ul. [...] w [...] halę namiotową o wymiarach 10 x 15 m, o konstrukcji z profili aluminiowych, z dachem dwuspadowym przykrytym folią PCV, ścianach o wysokości ok 3,5 m, obitych blachą trapezową, o wysokości kalenicy ok 5,57 m, z podłogą wykonaną z kostki betonowej, z bramą wjazdową w ścianie szczytowej. Roboty te nie zostały poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę ani zgłoszeniem zamiaru ich wykonania. Skarżąca nie kwestionuje także okoliczności, że w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowany został przez organ I instancji tryb przewidziany w art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., zgodnie z którym postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w związku z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. Warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie pozostaje natomiast okoliczność, czy w realiach rozpoznawanej sprawy halę namiotową należało zakwalifikować - jak wskazują organy - jako obiekt tymczasowy, czy też - jak uważa skarżąca - jako budynek inwentarsko-składowy lub inny niewielki budynek gospodarczy, co przekłada się na wysokość opłaty legalizacyjnej, rozstrzyganej w odrębnym postępowaniu (art. 49 ust. 2a P.b.) Zdaniem Sądu, organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały przedmiotową halę jako tymczasowy obiekt budowlany. Stosownie do treści art. 3 pkt 5 P.b. jest nim obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Zawarta w art. 3 pkt 5 P.b. definicja tymczasowego obiektu budowlanego ma charakter otwarty w tym znaczeniu, że wyliczenie tych obiektów ma charakter przykładowy. Mogą być zatem do nich zaliczane także inne obiekty budowlane o analogicznych właściwościach. W przepisie tym wyróżnione zostały generalnie dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Po pierwsze, jest nim obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidzianym do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Cecha tymczasowości wynika w tym względzie z cech konstrukcyjnych, trwałości materiałów oraz technologii czy też projektu obiektu budowlanego. Po drugie, jest nim obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Zakotwienie przedmiotowej hali stalowymi szpilkami do stup fundamentowych nie oznacza, że jest to związanie trwałe. Wszak również mocowania obiektów tymczasowych muszą zapewnić odpowiedni poziom bezpieczeństwa konstrukcji. Ze względu na namiotową konstrukcję przedmiotowa hala nie może być uznana za obiekt trwale związany z gruntem. Konstrukcja z profili aluminiowych, ze ścianami z blachy i dachem przykrytym folią PCV charakteryzuje ją jako obiekt przeznaczony do użytku tymczasowego. Z tego też względu przedmiotowej hali namiotowej nie można rozpatrywać w kategorii budynku gospodarczego czy też inwentarsko-składowego, jak wskazuje spółka, gdyż nie odpowiada ona definicji budynku, jako obiektu budowlanego, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 P.b.). Gdyby nawet założyć, z daleko idącej ostrożności, że przedmiotowa hala jest budynkiem, którego to stanowiska sąd nie podziela, to nie kwalifikowałaby się ona jako budynek gospodarczy, czy inwentarsko-składowy. W pierwszej kolejności wyjaśnić pozostaje, że budynek inwentarsko-składowy został wyartykułowany w załączniku do ustawy Prawo budowalne i zaliczony do II kategorii budynków służących gospodarce rolnej. Pojęcie "gospodarki rolnej" nie zostało natomiast zdefiniowane w żadnym akcie prawnym. Należy je zatem odnieść do pojęcia "działalności rolniczej", przez którą rozumie się działalność w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym ogrodniczej, sadowniczej, pszczelarskiej i rybnej [art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2024 r., poz. 90 ze zm.)]. Tymczasem brak jest podstaw do zakwalifikowania przedmiotowej hali jako obiektu służącego produkcji rolnej. Z kolei pojęcie budynku gospodarczego zostało zdefiniowane w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.). Jest nim budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Tego typu budynek pełni funkcję służebną wobec któregoś z wymienionych budynków, czego nie można powiedzieć o przedmiotowej hali, która zgodnie z oświadczeniem Prokurenta spółki jest wykorzystywana do prowadzonej działalności gospodarczej przez spółkę kapitałową. Wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem postanowienia o wstrzymaniu budowy na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., należało skargę oddalić stosownie do art. 151 p.p.s.a. Nadto wyjaśnić pozostaje, że skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie.