II SA/Ol 736/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2026 r. sprawy ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki silosu żelbetowego na biomasę oddala skargę. Decyzją z [...] r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. (dalej jako: "PINB" albo "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej jako: "P.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 735 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), nakazał firmie S. sp. z o.o. (dalej jako: "strona", "skarżąca", "inwestor") rozbiórkę placu składowego o wymiarach 19,40m x 36,40m wraz z murem betonowym z trzech stron o wysokości 1,80m w całości w miejscowości S. na dz. Nr [...] gm. S. PINB stwierdził, że na przedmiotowej działce nie był projektowany oraz nie znajdował się wcześniej silos żelbetowy na biomasę. Został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia 9 marca 2020 r., organ pierwszej instancji wstrzymał budowę i nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia niezbędnych dokumentów do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. W dniu 29 maja 2020 r. Warmińsko Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WNIB", "organ odwoławczy") uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując m.in. czy przedmiot postępowania jest samodzielną budowlą czy urządzeniem budowlanym. PINB jednoznacznie wskazał, że jest on samodzielną budowlą, posiada kategorię obiektu budowlanego i na jego wykonanie wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. W dniu 3 lipca 2020 r., postanowieniem, PINB nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia dokumentów mających na celu legalizację samowoli budowlanej do 30 września 2020 r Strona złożyła zażalenie na przedmiotowe postanowienie i postanowieniem z 25 stycznia 2021 r. WINB utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Postanowienie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 25 maja 2021 r. sygn. akt 2364/21 oddalił skargę. Skarżąca, mimo upływu terminu, nie dostarczyła dokumentów, wymaganych na podstawie postanowienia z 3 lipca 2020 r. i nie wystąpiła z wnioskiem o przedłużenie terminu lub zawieszenie postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z [...] r., WINB uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał firmie S. sp. z o.o. rozbiórkę silosu żelbetowego na biomasę o wymiarach 3,60m x 6,90m w miejscowości S. na działce nr [...] gm. S. Organ odwoławczy wskazał, że rozpoczęcie procesu budowlanego powinno być poprzedzone, co do zasady, uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 P.b. Organ pierwszej instancji słusznie przyjął, że inwestor wybudował silos żelbetowy na biomasę bez wymaganego przepisami P.b. pozwolenia na budowę i słusznie ustalił, że silos stanowi budowę. PINB wdrożył procedurę legalizacyjną. WINB wskazał, że mimo, iż od upływu terminu określonego postanowieniem z 6 lipca 2020 r. minęło 5 lat, inwestor nie przedłożył dokumentów, ani nie występował o przedłużenie terminu ich dostarczenia. Wobec tego, organ nadzoru zobowiązany był orzec o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Skarżący z zalegalizowania budowli powstałej na skutek samowoli budowlanej nie skorzystał, mimo poinformowania o skutkach niewykonania nałożonych obowiązków. W konsekwencji słusznie orzeczono o nakazie rozbiórki. Mając na uwadze, że wszczęcie postępowania miało miejsce w dniu 26 kwietnia 2019 r., to zgodnie z postanowieniami art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471 z póź w art. 1 n. zm.) – "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art.1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym". Zastosowanie mają więc przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2019 r. Jednocześnie wyjaśniono, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 32 Prawa budowlanego został wprowadzony 3 czerwca 2023 r., tj. 3 lata po wstrzymaniu przez PINB robót. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że organ pierwszej instancji popełnił błąd podając niewłaściwy obiekt w sentencji decyzji - plac składowy zamiast silosu żelbetowego na biomasę. Z treści pierwszej części rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia wynika bezsprzecznie czego dotyczy przedmiotowa sprawa tj. silosu na biomasę. W skardze na powyższą decyzję strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie przepisów materialnych oraz procesowych, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: 1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wydanie decyzji reformatoryjnej w okoliczności, gdy "reformacja" dotyczyła przedmiotu sprawy; 2) art. 15 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia postępowania odwoławczego w całokształcie sprawy i przyjęcie, że wystarczające było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w pierwszej instancji, podczas gdy organ odwoławczy pominął dlaczego ściany posadowione na utwardzonym gruncie miałyby być "silosem", podczas gdy mamy do czynienia ze ścianami w ramach planowanej inwestycji polegającej na budowie dwóch wiat o prostej konstrukcji, związanych z produkcją rolną, o powierzchni zabudowy do 300m2; 3) 3) art. 29 ust. 1 pkt 32 ustawy P.b. w zw. z art. 7, 77 k.p.a., poprzez ich pominięcie i brak oceny w jakim celu powstaje betonowe utwardzenie gruntu na działce nr [...]; 4) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 32 P.b., poprzez nieuwzględnienie stanu prawnego aktualnego w dacie wydania decyzji, bez uwzględnienia faktu, że postępowanie w sprawie nakazu rozbiórki rozpoczęło się w istocie dopiero po zakończeniu postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych, a zatem w postępowaniu nakazowym organ powinien rozważyć zastosowanie przepisów, które weszły w życie w roku 2023 ; 5) art. 48 ust. 1 P.b., poprzez uznanie, że znajduje on zastosowanie do rozbiórki ścian na utwardzeniu gruntu zrealizowanym na rzecz prowadzenia inwestycji polegającej na budowie dwóch wiat o prostej konstrukcji, związanych z produkcją rolną, o powierzchni do 300m2; 6) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak rzetelnego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia na rzecz opisu przebiegu realizowanego postępowania. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymujące argumenty i stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1727) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. (§ 1). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest decyzja WINB, uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i nakazująca firmie S. rozbiórkę silosu żelbetowego a biomasę o wymiarach 3,60m x 6,90m w miejscowości S., na działce nr [...] gm. S. Zaznaczyć należy, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r - Dz.U. z 2020 r., poz. 1333. Stosownie bowiem do art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W rozpatrywanej sprawie postępowanie w sprawie wybudowania silosu żelbetowego na biomasę zostało wszczęte zawiadomieniem z 26 kwietnia 2019 r. Zatem w sprawie znajdują zastosowanie przepisy P.b. w brzmieniu dotychczasowym, nieuwzględniającym zmian wprowadzonych powołaną wyżej ustawą, w tym art. 29 ust. 2 pkt 32 P.b., który wszedł w życie z dniem 3 czerwca 2023 r. Zgodnie z generalną zasadą, określoną w art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Te przepisy z kolei określają, jakie roboty budowlane nie wymagają pozwolenia, jakie wymagają zgłoszenia właściwemu organowi, a także jakie nie wymagają ani pozwolenia, ani zgłoszenia. W myśl art. 48 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4, oraz dwóch egzemplarzy projektu technicznego. W przedmiotowej sprawie, postanowieniem z 6 lipca 2020 r., PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji do 30 września 2020 r. (postanowienie z 3 lipca 2020r. ) Jak wskazał organ odwoławczy – pomimo, że od upływu terminu minęło prawie 5 lat, inwestor nie przedłożył dokumentów, ani nie wystąpił o przedłużenie terminu do ich dostarczenia. Zatem organ zobowiązany był orzec rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, który jest bez wątpienia samodzielną budowlą. Organ odwoławczy prawidłowo też wskazał, że organ pierwszej instancji popełnił błąd podając niewłaściwy obiekt w sentencji decyzji - plac składowy zamiast silosu żelbetowego. Wskazują na to jednoznacznie dokumenty postępowania: postępowanie wszczęte w dniu 26 kwietnia 2019 r. zostało wszczęte w sprawie wybudowania silosu żelbetowego na biomasę, zawiadomienia o oględzinach z 17 lipca 2019 r. i 18 września dotyczy postępowania w sprawie wybudowania silosu żelbetowego, pisma do Prokuratury Rejonowej w E. dotyczą tego przedmiotu, a także postanowienie z 9 marca 2020 r. i wszystkie inne dokumenty w toczącym się postępowaniu dotyczą silosu żelbetowego na biomasę. Tym samym, prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że PINB popełnił błąd, określając w sentencji decyzji przedmiot postępowania. W ocenie Sądu, słusznie zatem organ odwoławczy uznał, że nie zostały spełnione warunki legalizacji, określone w art. 49b ust. 2 P.b. i tym samym, zasadne jest nakazanie rozbiórki przedmiotowego silosu. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy nie uchybił przepisom proceduralnym i przeanalizował wszystkie okoliczności, które były istotne i niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Interpretując powyższe przepisy należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym, organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również przepisu art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Natomiast pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg, nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1109/17, dostępny w CBOSA). W świetle powyższych rozważań należy uznać, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Organ odwoławczy dokonał właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Tym samym, zarzuty naruszenia przepisów art. 6, art. 15, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należy uznać za bezzasadne. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.