II SA/Ol 737/11

Dnia 27 października 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 roku sprawy ze skargi Sz. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie kary za nielegalne użytkowanie obiektu - oddala skargę. Postanowieniem z dnia 21 września 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta O. wymierzył "[...]" – S.P., karę pieniężną wysokości 30.000 zł, z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu- budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami, położonego przy "[...]". Organ nadzoru budowlanego stwierdził bowiem w trakcie obowiązkowej kontroli, że niektóre z mieszkań w tym budynku są już użytkowane. Po rozpoznaniu zażalenia S.P., W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 20 listopada 2009 r., uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że niewłaściwie określono inwestora. Zarzucił ponadto, że brak dowodów wskazujących na rzeczywistą wielkość przedmiotowego budynku mieszkalnego co wyklucza możliwość zweryfikowania prawidłowości nałożenia kary. Postanowieniem z dnia 2 lutego 2010 r., sprostowanym postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2011 r., gdyż popełniono oczywistą omyłkę w nazwisku inwestora, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta O. ponownie wymierzył S.P. karę pieniężną wysokości 30.000 zł, z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. W zażaleniu z dnia 26 kwietnia 2011 r. S.P. podniósł, że w dniu 12 kwietnia 2011 r., doręczono mu, wraz z zawiadomieniami o zajęciu rachunku bankowego, tytuł wykonawczy dotyczący egzekucji należności wynikających z postanowienia z dnia 2 lutego 2010 r. W związku z powyższym, ustalił w dniu 18 kwietnia 2011 r., że organ pierwszej instancji ponownie wydał w dniu 2 lutego 2010 r. postanowienie o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, które doręczył "S.P.". Zdaniem żalącego się, w tej sytuacji nie zostało ono wysłane do właściwego adresata i nie zostało przez niego odebrane, zatem nie wywołało skutków prawnych. Stwierdził, że wprawdzie o wydaniu postanowienia dowiedział się w dniu 18 kwietnia 2011 r., ale nie zostało mu ono doręczone, zatem zażalenie wniesione w terminie 14 dni od daty powzięcia wiadomości o treści postanowienia nie jest spóźnione. Żalący się wywiódł ponadto, że do użytkowania części obiektu przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie nie doszło z jego winy, a odpowiedzialni są właściciele poszczególnych lokali. Zarzucił też, że nie uzupełniono materiału dowodowego odnośnie do rzeczywistej wielkości budynku. Stwierdził również, że nałożono karę w zbyt wysokiej kwocie, gdyż naruszenie było niezawinione przez inwestora, a ponadto tylko 3 lokale z 15 znajdujących się w tym budynku zostały zamieszkałe przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Postanowieniem z dnia 1 czerwca 2011 r. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostawił zażalenie bez rozpatrzenia, jako wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.) dalej powoływanej jako K.p.a. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 2 lutego 2010 r. zostało wysłane na wskazany przez stronę adres, tzn. "S.P. "[...]", ul. W. "[...]" O.". Przesyłka była awizowana w dniu 5 lutego 2010 r. oraz powtórnie w dniu 12 lutego 2010 r. Następnie, dnia 22 lutego 2010 r. została zwrócona do nadawcy. Zgodnie z art. 44 § 4 K.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Doręczenie zastępcze nastąpiło zatem z upływem dnia 22 lutego 2010 r. Termin do wniesienia zażalenia, zgodnie z art. 141 § 2 K.p.a., upłynął z dniem 1 marca 2010 r., natomiast zażalenie zostało nadane w placówce pocztowej w Warszawie w dniu 26 kwietnia 2011 r., a więc ponad rok po terminie przewidzianym w art. 141 § 2 K.p.a. Odnosząc się do kwestii zmiany adresu inwestora Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że to na stronie ciążył obowiązek zawiadomienia organu o każdej zmianie swego adresu. Zaznaczył, że w razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem jest skuteczne. Podkreślił również, że znany organom administracji adres strona podała także w piśmie z dnia 17 maja 2010 r., kierowanym do PINB, już po wydaniu kwestionowanego postanowienia. Wnioskiem z dnia 8 czerwca 2011 r. S.P. zwrócił się o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lutego 2010 r. oraz o wstrzymanie wykonania tego postanowienia. W uzasadnieniu stwierdził, że zażalenie wniósł w terminie, gdyż o wydaniu postanowienia z dnia 2 lutego 2010 r. dowiedział się w dniu 18 kwietnia 2011 r., zażalenie zostało nadane w dniu 26 kwietnia 2011 r., gdyż ostatni dzień terminu do dokonania tej czynności procesowej przypadał na dzień ustawowo wolny od pracy. Żalący się stwierdził ponadto, że uchybienie terminowi do wniesienia zażalenia nastąpiło bez jego winy. Wyjaśnił, że od stycznia 2010 r. stopniowo przenosił swój ośrodek życiowy z O. do K. Z uwagi na kończące się postępowanie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, nie wskazywał organowi pierwszej instancji nowego adresu do doręczeń, jednakże poinformował go o problemach z odbiorem przesyłek kierowanych na adres w O. Żalący się zaznaczył, że dnia 2 lutego 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zarówno kwestionowane postanowienie, jak i decyzję, którą udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Decyzję tę żalący się odebrał osobiście, zgodnie z wcześniejszymi uzgodnieniami. Podkreślił, że o ponownym wydaniu postanowienia o nałożeniu grzywny dowiedział się dopiero po wszczęciu egzekucji administracyjnej, ponadto wcześniej pracownicy organu pierwszej instancji zapewniali go, że sprawa zostanie umorzona. Zdaniem żalącego się, za przywróceniem terminu przemawiała również zasada pogłębiania zaufania do organów Państwa, gdyż sprzeczna z tą zasadą była sytuacja, w której ten sam organ administracji, w tym samym czasie, skutecznie doręczał jedno z wydanych przez siebie orzeczeń w trybie art. 42 § 2 K.p.a., a co do drugiego przyjął skutek doręczenia z art. 44 K.p.a. Do wniosku dołączono zażalenie, w którym strona podniosła te same argumenty, które zawarła uprzednio w piśmie z dnia 26 kwietnia 2011 r. Pismem z dnia 5 lipca 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostawił wniosek o przywrócenie terminu bez rozpoznania. Wywiódł, że warunkiem skuteczności wniesienia zażalenia jest zachowanie przez stronę ustawowego terminu do dokonania tej czynności prawnej. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność zażalenia, czego następstwem jest ostateczność postanowienia. Organ odwoławczy obowiązany był zatem zbadać czy zażalenie zostało wniesione przez uprawniony do tego podmiot i czy zachowany został przewidziany przepisami termin. Co do zasady bowiem uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) skutkuje wydaniem postanowienia w trybie art. 134 K.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że nie mógł działać w sprawie przywrócenia terminu z urzędu, lecz jedynie na wyraźną prośbę zainteresowanego, którą zgodnie z art. 58 § 2 K.p.a. należało wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. W stanie faktycznym sprawy, wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania zawarty został dopiero w piśmie z dnia 8 czerwca 2011 r., tj. po wydaniu postanowienia pozostawiającego zażalenie bez rozpatrzenia. W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że zobowiązany był pozostawić przedmiotowe zażalenie bez rozpoznania i nie nadawać dalszego biegu wnioskowi o przywrócenie terminu. Odnosząc się natomiast do wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia organu pierwszej instancji, WINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 143 K.p.a. tylko organ pierwszej instancji mógłby wydać postanowienie w tym przedmiocie. W złożonej skardze S.P. zarzucił, że organ odwoławczy naruszył art. 59 § 2 K.p.a., gdyż nie wydał postanowienia, lecz ustosunkował się do wniosku strony w piśmie. Skarżący zauważył jednocześnie, że z uwagi na treść tego pisma, można przyjąć, że jest to postanowienie. Aktowi temu zarzucił naruszenie 124 § 1 i § 2 K.p.a., gdyż nie zawiera ono rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy pozostawił bowiem wniosek bez nadawania mu dalszego biegu, zamiast przywrócić termin lub odmówić przywrócenia terminu, a ponadto ogólnikowo przedstawił stan faktyczny sprawy i pominął twierdzenia skarżącego. Wskazał też, że nie został w tym piśmie pouczony o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem skarżącego, WINB błędnie przyjął, że naruszony został siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Stwierdził, że był przekonany, iż dochował terminu. W tej sytuacji, dopiero z postanowienia, którym pozostawiono zażalenie bez rozpatrzenia dowiedział się, że uchybił terminowi. Jeśli zatem, do tego momentu nie wiedział o uchybieniu terminu, to termin do złożenia prośby o jego przywrócenie należy, zdaniem skarżącego, liczyć od powzięcia przez niego wiadomości o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania. Mając zatem na względzie, że postanowienie z dnia 1 czerwca 2011 r. zostało mu doręczone w dniu 2 czerwca 2011 r., wniosek z dnia 8 czerwca 2011 r. był wniesiony w siedmiodniowym terminie. Ponadto, skarżący zarzucił, że organ odwoławczy błędnie zastosował art. 143 K.p.a. do wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia, gdyż wniosek ten miał swoją podstawę w art. 60 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 2 lutego 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta O. wymierzył skarżącemu karę pieniężną z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Postanowienie to zostało doręczone w trybie art. 44 K.p.a. na adres, na który organ pierwszej instancji wysyłał korespondencję skarżącemu w tej sprawie. Doręczenie zostało dokonane z upływem dnia 22 lutego 2010 r., gdyż przesyłka była dwukrotnie awizowana w dniach 5 i 12 lutego 2010 r. Termin do wniesienia zażalenia upłynął z dniem 1 marca 2010 r. Stosownie bowiem do art. 141 § 2 K.p.a. zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Zażalenie na postanowienie z dnia 2 lutego 2010 r. skarżący wniósł dopiero w dniu 26 kwietnia 2011 r. Powyższe było podstawą do stwierdzenia przez organ odwoławczy, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a., postanowieniem z dnia 1 czerwca 2011 r., uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Następnie, skarżący złożył wniosek z dnia 8 czerwca 2011 r. o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, który został załatwiony przez WINB pismem z dnia 5 lipca 2011 r. Zasadnie skarżący wskazał, że zgodnie z art. 59 § 2 K.p.a. organ odwoławczy o przywróceniu terminu do wniesienia zażalenia powinie był orzec w formie postanowienia. Przypomnieć jednakże należy, że stosownie do art. 124 § 1 K.p.a., postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Jeżeli na postanowienie służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie, powinno zawierać również uzasadnienie faktyczne i prawne (§ 2). Należy zauważyć, że pismo z dnia 5 lipca 2011 r. zawiera niezbędne wymogi formalne, konieczne do uznania pisma wydanego przez organ administracji publicznej za postanowienie. Wprawdzie organ odwoławczy nie wyartykułował wprost treści rozstrzygnięcia, lecz nie może budzić wątpliwości, że odmówił on skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB z dnia 2 lutego 2010 r. Przyznać również należy, że WINB naruszył § 1 art. 124 k.p.a., przez zawarcie lakonicznego tylko uzasadnienia faktycznego i prawnego, jednakże to uchybienie należy uznać za bez wpływu na wynik sprawy gdyż treść pisma wystarczająco wyjaśnia motywy, którymi kierował się organ wydając zaskarżone postanowienia. Podkreślić należy, że art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) obliguje sąd do uchylenia decyzji lub postanowienia w całości albo w części tylko, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Naruszenie art. 124 § 2 K.p.a., polegające na braku pouczenia o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, również nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, tym bardziej, że skarżący skorzystał z tego prawa, wnosząc rozpoznawaną skargę. Wbrew przekonaniu skarżącego, rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu należy uznać za zasadne. Zgodnie bowiem z art. 58 § 2 K.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Skarżący, jako przyczynę uchybienia terminowi do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB z dnia 2 lutego 2010 r., wskazał na brak wiedzy o wydaniu tego postanowienia. We wniosku o przywrócenie terminu i w piśmie z dnia 17 maja 2010 r. stwierdził, że o treści postanowienia dowiedział się dopiero po wszczęciu egzekucji administracyjnej. W powyższym piśmie wskazał, że dotyczy ono upomnienia z dnia 15 marca 2010 r. o zapłatę kwoty 30.000 zł i postanowienia z dnia 2 lutego 2010 r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Podał też, że w piśmie z dnia 30 kwietnia 2010 r. W. Urząd Wojewódzki poinformował go, że wskazana należność jest karą pieniężna nałożoną postanowieniem z dnia 2 lutego 2010 r. (Na marginesie dodać należy, że w piśmie z dnia 17 maja 2010 r. skarżący wskazał jako swój adres: O., ul. W. Nadana na ten adres odpowiedź organu pierwszej instancji nie została odebrana przez skarżącego.) Skoro więc skarżący z treści pisma z dnia 30 kwietnia 2010 r. dowiedział się o wydaniu przedmiotowego postanowienia PINB, to od daty doręczenia tego pisma należało liczyć termin do wniesienia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. W tej sytuacji, wniosek z dnia 8 czerwca 2011 r. był niewątpliwie spóźniony, co wykluczyło możliwość przywrócenia terminu. Dodać należy, że przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (art. 58 § 3 K.p.a.). Nie można podzielić poglądu, że dopiero z dniem doręczenia postanowienia WINB z dnia 1 czerwca 2011 r. w stanie faktycznym sprawy ustąpiła przyczyna uchybienia terminu. Ustanie przyczyny uchybienia terminu to z reguły ustanie przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia przez zainteresowanego, który dołożył należytej staranności (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 403 oraz B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 339). Należy zatem przyjąć, że jest to dzień, w którym skarżący powziął wiadomość o wydaniu postanowienia o wymierzeniu kary pieniężnej. W skardze zarzucono również naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a., jednakże nie wyjaśnił, na czym ono polegało, a Sąd badając sprawę nie stwierdził naruszenia tych przepisów postępowania administracyjnego. Sprawa zaniechania załatwienia wniosku o wstrzymanie wykonania ostatecznego postanowienia PINB z dnia 2 lutego 2010 r., nie miała wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia. W stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy nie zaistniała zatem żadna z wymienionych w hipotezie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. okoliczności, która uzasadniałaby uchylenie skarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.