II SA/Ol 738/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w dniu 30 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w E. na decyzję "[...]" Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zlikwidowania nieprawidłowości stwierdzonych na sieci ciepłowniczej oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia 10 maja 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta E. po wszczęciu postępowania na wniosek K. C. nakazał "A" Sp. z o.o. w E. (dalej: "A" sp. z o.o. lub spółka) zlikwidowanie nieprawidłowości, stwierdzonych na sieci ciepłowniczej (rurociągu) przy ul. T. w E. (na odcinku o długości 920 m od komory KP10A/1 do komory KP10A/2) poprzez: a) rozbiórkę uszkodzonych fragmentów płaszcza z blachy stalowej, osłaniającego w/w rurociąg, b) wykonanie naprawy bieżącej w/w uszkodzonych fragmentów płaszcza z blachy stalowej wraz z uzupełnieniem ubytków wełny mineralnej jako osłony izolacyjnej w/w rurociągu. Termin usunięcia w/w nieprawidłowości określono na dzień 30 września 2019 r. Od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie odwołała się K. C. Odwołująca się wyjaśniła, iż nieprawidłowości dotyczące stanu technicznego przedmiotowego rurociągu powinny został usunięte poprzez jego rozbiórkę, a nie wykonanie obowiązków wskazanych w zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia 1 sierpnia 2019 r. "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że z materiału dowodowego nie wynika aby stan techniczny przedmiotowego rurociągu zagrażał życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Takiego zagrożenia nie stwierdził organ I instancji (podczas przeprowadzonych oględzin) czy osoby, które podpisały protokół przeglądu technicznego obiektu ciepłowniczego 5 marca 2019 r. Odwołująca mimo, iż brała czynny udział w postępowaniu administracyjnym nie przedstawiła dowodów na poparcie swoich twierdzeń dotyczących w/w zagrożenia. Wbrew temu co twierdzi odwołująca na samych fotografiach oraz subiektywnych odczuciach nie można oprzeć decyzji o rozbiórce rurociągu. Na fotografiach znajdujących się w aktach sprawy uwidocznione są wprawdzie uszkodzone fragmenty płaszcza z blachy stalowej jednak nie świadczy to automatycznie o groźbie pęknięcia czy rozszczelnienia rurociągu. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie przeprowadził wystarczających ustaleń co do legalności wykonania przedmiotowego odcinka sieci ciepłowniczej. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek ustaleń odnośnie do tego, na jakiej podstawie prawnej powstał sporny obiekt budowlany. W tym celu należało odnaleźć decyzję o pozwoleniu na budowę spornej sieci ciepłowniczej lub inne dokumenty, które pozwoliłby zweryfikować legalność inwestycji. WINB wyjaśnił, że poczynienie wskazanych ustaleń pozwoli na ocenę prawidłowości funkcjonowania przedmiotowego obiektu i dopiero wówczas możliwe będzie zbadanie czy stan techniczny obiektu jest odpowiedni. Wtedy też będzie można ocenić zasadność nałożenia ewentualnych obowiązków z art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej Pb). Organ II instancji zaznaczył, że tryb przewidziany wart. 66 Pb odnosi się do przypadków, gdy określony obiekt został wybudowany legalnie. Dla prawidłowego ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności prawnych i faktycznych niezbędne będzie zatem - zdaniem organu odwoławczego - podjęcie próby sięgnięcia do dokumentacji związanej z wybudowaniem spornego obiektu. Skoro "A" sp. z o.o. nie było inwestorem i nie posiada dokumentacji formalno-prawnej wybudowanego rurociągu zasadnym będzie zwrócenie się właściwych organów oraz archiwów o sprawdzenie, czy w rejestrach i ewidencjach pozostały ślady dotyczące przedmiotowej budowy. Dopiero w przypadku gdy stwierdzone zostanie, iż dokumentacja budowlana nie zachowała się, organ I instancji winien będzie rozważyć czy w niniejszej sprawie możliwe będzie zastosowanie domniemania legalności. Instytucja domniemania legalności istniejącego obiektu budowlanego nie może być bowiem stosowana automatycznie i wymaga analizy stanu faktyczne i prawnego w każdej indywidualnej sprawie. Organ odwoławczy argumentował dalej, że po wyjaśnieniu w/w kwestii możliwe będzie odniesienie poczynionych ustaleń organu I instancji dotyczących stanu technicznego rurociągu. Inspektor nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego wskazał też, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 66 Pb jest usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości, a nie rozstrzyganie sporów cywilnych między właścicielem sieci, a właścicielem nieruchomości przez, którą sieć przebiega. Organy nadzoru budowlanego nie mogą zastępować sądów powszechnych i rozstrzygać spraw dotyczących służebności. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sprzeciw od powyższej decyzji, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 66 Pb poprzez jego błędną wykładnię i błędne uznanie, iż przepis ten ma zastosowanie do procesu budowlanego, podczas gdy służy on usuwaniu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu budowlanego. Mając powyższy zarzut na uwadze, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skarżąca wskazała w pierwszej kolejności, że organ odwoławczy przyznał, iż w sprawie brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki, czego spółka nie kwestionuje. Jednakże w pozostałej części uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił, iż powodem uchylenia decyzji organu I instancji było nieprzeprowadzenie wystarczających ustaleń co do legalności wykonania sieci ciepłowniczej. Zaskarżona decyzja jest w ocenie skarżącej wadliwa. Spółka podniosła, że organ II instancji za podstawę uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji uznał niezweryfikowanie w toku postępowania podstawy prawnej uzasadniającej powstanie spornego obiektu oraz nieustalenie legalności wykonania odcinka sieci ciepłowniczej. Tymczasem zgodnie z art. 66 Pb organ nadzoru budowlanego nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, w przypadku gdy: obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, bądź jest w nieodpowiednim stanie technicznym lub powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Powyższe przesłanki związane są ściśle z użytkowaniem obiektu budowlanego, a więc z jego konserwacją, używaniem, eksploatacją czy też zużyciem technicznym. Nie można natomiast na podstawie wskazanego wyżej przepisu odnosić się do nieprawidłowości powstałych na etapie procesu budowlanego. Zdaniem spółki wyrażonym w skardze podkreślić należy, iż usunięcie nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 Pb służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, a więc nie na skutek wad wykonawczych lecz np. na skutek upływu czasu, czy też wystąpienia innego czynnika niezwiązanego z działalnością inwestycyjną. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i doktrynie. Biorąc powyższe pod uwagę, spółka wskazała, że w niniejszej sprawie organ II instancji dokonał błędnej wykładni art. 66 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że przedmiotowy przepis ma zastosowanie do procesu budowlanego, podczas gdy służy on jedynie usuwaniu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu budowlanego. W odpowiedzi na powyższy sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wniesiony sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Internecie). W myśl art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014r., sygn. II OSK 2279/13, dostępny w Internecie). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2846/12, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w Internecie). Należy przy tym zaznaczyć, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Podzielić trzeba stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 132/19 w którym wskazano, że nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w danej sprawie zastosowanie. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Przede wszystkim podnieść należy na co słusznie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę, że przedmiot postępowania prowadzonego przed organem nadzoru budowlanego, a co za tym idzie właściwy tryb postępowania, winien być prawną konsekwencją ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Organ odwoławczy zaskarżoną decyzją nie przesądził trybu postępowania. Wskazał tylko, że organ I instancji nie przeprowadził wystarczających ustaleń co do legalności wykonania przedmiotowego odcinka sieci ciepłowniczej. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek ustaleń odnośnie do tego, na jakiej podstawie prawnej powstał sporny obiekt budowlany. W tym celu należało odnaleźć decyzję o pozwoleniu na budowę spornej sieci ciepłowniczej lub inne dokumenty, które pozwoliłby zweryfikować legalność inwestycji. Poczynienie wskazanych ustaleń pozwoli na ocenę prawidłowości funkcjonowania przedmiotowego obiektu i dopiero wówczas możliwe będzie zbadanie czy stan techniczny obiektu jest odpowiedni. Wtedy też będzie można ocenić zasadność nałożenia ewentualnych obowiązków z art. 66 Pb. Organ II instancji zaznaczył, że tryb przewidziany w art. 66 Pb odnosi się do przypadków, gdy określony obiekt został wybudowany legalnie. Wyjaśnił, że norma zawarta w art. 66 Pb służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu budowlanego, czyli nie na skutek procesu realizacji inwestycji budowlanej, ale na skutek upływu czasu, czy innego czynnika, lecz nie związanego z działalnością inwestycyjną. Oceniając zgodność stanu technicznego obiektu budowlanego należy badać, jaki stan techniczny został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja organu II instancji była więc typową decyzją formalną, którą organ ten uchylił decyzję PINB, nakazał wyjaśnienie stanu faktycznego celem wdrożenia właściwego trybu naprawczego przewidzianego prawem budowlanym. Organ odwoławczy, choć dokonał wykładni art. 66 Pb, to wprost tego artykułu nie zastosował, wskazując jedynie organowi I instancji w jakich sytuacjach przepis ten ma zastosowanie. Trudno więc podzielić stanowisko skarżącego, że WINB dokonał błędnej wykładni art. 66 Pb. Organ odwoławczy nakazał organowi I instancji jedynie zbadanie stanu faktycznego w celu właściwego zastosowania przepisów Prawa budowlanego. W ocenie Sądu oczywistym jest też, że takich wyjaśnień nie mógł poczynić we własnym zakresie organ odwoławczy. Naruszyłby on bowiem wówczas art. 136 § 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu sprzeciwu.