II SA/Ol 74/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2008 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wykonywania robót budowlanych bez pozwolenia na ich wznowienie - oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie wykonywania na terenie nieruchomości przy ul. "[...]" w "[...]" robót budowlanych bez pozwolenia na wznowienie robót. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.). W motywach orzeczenia wskazał, iż w związku z licznymi skargami J. S. wszczął postępowanie w przedmiocie wykonywania przez inwestorów - S. i E. R. robót budowlanych na nieruchomości przy ul. "[...]" w "[...]", bez pozwolenia na wznowienie robót. Wskazał, iż wyrokiem z dnia 2 lipca 2002r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję PINB udzielającą pozwolenia na wznowienie przedmiotowych robót budowlanych. Następnie WINB decyzją z dnia "[...]" uchylił decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia robót wskazując, iż PINB nie wskazał w sposób wyczerpujący wszystkich robót, jakie wykonał inwestor po wyroku NSA z dnia 2 lipca 2002r. wraz z oznaczeniem konkretnych dat ich wykonania, a także uniemożliwił J. S. wypowiedzenie się w kwestii robót budowlanych przeprowadzonych na terenie nieruchomości przy ul. "[...]" w "[...]" po uchyleniu przez NSA decyzji zezwalających na kontynuowanie robót. PINB podał, iż w toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalił, że w okresie od uchylenia wyrokiem NSA z dnia 2 lipca 2002r. decyzji w przedmiocie wznowienia robót budowlanych wykonano jedynie drobne roboty wykończeniowe niewymagające pozwolenia na budowę (malowanie parteru i klatki schodowej) oraz prace zabezpieczające, polegające na wstawieniu drzwi do piwnicy, naprawie uszkodzonych schodów, wykonaniu drewnianych balustrad zabezpieczających loggię, wykonaniu podjazdu do garażu i odprowadzenie wody. Dodał, iż wykonanie muru rozgraniczającego posesję inwestora i sąsiada, jak też ocieplenie styropianem składu opału nie wymagało pozwolenia na budowę w myśl art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane. Podał, iż powyższe okoliczności stwierdzono w oparciu o ustalenia przeprowadzone w czasie wizji lokalnych w dniach "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]". Z kolei wykonanie składu opału nastąpiło przed dniem 2 lipca 2002r., co potwierdzają wpisy w dzienniku budowy z marca i kwietnia 2002r. Nadto wskazał, iż w toku postępowania J. S. podnosił, iż we wrześniu 2002r., a więc po wydaniu wyroku przez NSA, inwestor dobudował schody wejściowe. Z zapisu z dziennika budowy bezsprzecznie wynika, iż w dniu 21 września 2002r. wykonano schody wejściowe do budynku, jednakże z ustaleń organu wynika, że zapis ten nie dotyczył schodów wejściowych od strony ulicy, tylko od strony ogrodu. Powyższą okoliczność potwierdzają inspektorzy kontrolujący obiekt w budowie, którzy do wnętrza budynku, jeszcze przed dniem 2 lipca 2002r., dostawali się po schodach wejściowych od ulicy. Z kolei schody wejściowe od strony ulicy wykonano razem ze składem opału jako jednolity wylewany element żelbetowy wiosną 2002r. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, iż nie jest możliwe ustalenie konkretnych dat wykonania wszystkich robót budowlanych, nie wynika to bowiem z wpisów w dzienniku budowy. Niewątpliwe jest, jak podniósł, iż wszystkie te roboty wykonano po wyroku NSA z dnia 2 lipca 2002r., co ustalono w trakcie postępowania i czemu nie zaprzeczają strony postępowania. Jednakże do dnia 11 lipca 2003r. nie istniała żadna sankcja administracyjna dotycząca ignorowania przez inwestorów nakazu wstrzymania budowy. Organ administracji nawet w przypadku stwierdzenia wykonywania robót budowlanych, pomimo nakazu ich wstrzymania, nie mógł zatem wydać stosownych decyzji, albowiem nie miał ku temu podstawy prawnej. Z kolei od czasu wejścia w życie art. 50a ustawy Prawo budowlane (11 lipca 2003r.) nie były prowadzone roboty budowlane, które by naruszały przepisy art. 28, art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane, co uzasadnia umorzenie postępowania. Odwołanie od tej decyzji wniósł J. S. żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu odwołania wskazał, iż proces budowy budynku przy ul. "[...]" w "[...]" uruchomiono nielegalnie decyzją Wojewody z dnia "[...]". Jednakże spółdzielnia budownictwa jednorodzinnego, na rzecz której wydano pozwolenie, utraciła uprawnienia wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę już w "[...]". Od "[...]" właścicielami segmentu przy ul. "[...]" zostali E. i S. R., jednak nie przenieśli oni na swoją rzecz decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem wszystkie prace budowlane, włącznie z wybudowaniem segmentu zostały wykonane nielegalnie, a decyzja umarzająca postępowanie jest bezprzedmiotowa. Błędne również, jak wskazał, organ interpretuje przepisy ustawy Prawo budowlane, bowiem wszystkie roboty budowlane wymienione w zaskarżonej decyzji winny być poprzedzone uzyskaniem stosownego pozwolenia. Nadto dodał, iż organ nie wyjaśnił na podstawie jakich przepisów prawa przerejestrowano w "[...]" na aktualnych właścicieli segmentu dziennik budowy i na podstawie jakich dokumentów wybudowano taras. Nieprawdą jest również stanowisko organu, iż schody graniczące z chodnikiem wybudowano wiosną 2002r., gdyż wykonano je po dobudowie tarasu jesienią 2002r. Chybione jest również stanowisko organu stanowiące, że inwestor może ocieplać skład opału, gdyż może tego dokonać dopiero po uzyskaniu decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", po rozpoznaniu odwołania J. S., orzekł utrzymać w całości w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną orzeczenia podał art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze z.). Uzasadniając orzeczenie podniósł, iż PINB przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe i ustalił w sposób dokładny i niebudzący wątpliwości stan faktyczny sprawy, a zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego zajął się w sprawie wyłącznie robotami budowlanymi wykonanymi na terenie nieruchomości przy ul. "[...]" w "[...]" bez pozwolenia na ich wznowienie. Również w oparciu o przeprowadzone wizje lokalne organ pierwszej instancji ustalił jakie roboty budowlane zostały wykonane po wyroku NSA z dnia 2 lipca 2002r. Wskazał, że sankcja określona w art. 50a ustawy Prawo budowlane, która obliguje organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę robót wykonywanych po ich wstrzymaniu została wprowadzona od dnia 11 lipca 2003r. Zatem organ pierwszej instancji nie mógł zastosować tego typu sankcji w przedmiotowej sprawie. Z akt sprawy wynika również, że po wejściu w życie wskazanego przepisu inwestor nie prowadził żadnych robót, które naruszałyby art. 28, 29 i 30 ustawy Prawo budowlane. Ponadto dodał, że przeprowadzając postępowanie odwoławcze zajął się wyłącznie tym przedmiotem, co do którego postępowanie zostało wszczęte. Dlatego też kwestia legalności decyzji Wojewody z dnia "[...]", jako nie należąca do niniejszego postępowania, nie była rozpatrywana. Skargę na tę decyzję wniósł J. S. żądając jej uchylenia, jak też uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8, 10, 12 § 2, 77 § 1 i 80 k.p.a.; art. 28 ust. 1 i 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a także art. 231 ustawy Kodeks karny. W uzasadnieniu skargi przytoczył w całości argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację prawną zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skardze. Wskazał ponadto, iż po nabyciu obiektu budowlanego przez S. i E. R. i braku przeniesienia na nowych właścicieli pozwolenia na budowę w trybie art. 40 Prawa budowlanego, wszelka budowa na tym obiekcie straciła cechy legalności, ponieważ brak było pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dale jako: p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Punktem wyjścia w niniejszej sprawie jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2002r. Powyższym wyrokiem Sąd uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wznowienia robót budowlanych. Od dnia podjęcia niniejszego wyroku inwestorzy S. i E. R. nie mogli kontynuować procesu inwestycyjnego polegającego na prowadzeniu robót budowlanych. Zatem istota omawianej sprawy sprowadza się tylko i wyłącznie do ustalenia, czy w okresie po wydaniu tego wyroku E. i S. R. wykonywali jakiekolwiek roboty budowlane wymagające pozwolenia (zgłoszenia) nie posiadając pozwolenia na wznowienie takich robót. Z analizy administracyjnych akt sprawy wynika, że w dniach "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]", tj. po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, inspektorzy nadzoru budowlanego przeprowadzali wizje lokalne budynku mieszkalnego (w budowie) zabudowy szeregowej przy ul. "[...]" w "[...]". Z treści ustaleń zawartych w protokołach z tych wizji wynika, że inwestorzy nie dokonywali od 2002r. robót wymagających uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Ustalenia z wizji lokalnych wskazują przede wszystkim, że E. i S. R. wykonywali drobne prace inwestorskie mające na celu zabezpieczenie budowy: zamontowanie drzwi z garażu do piwnicy, uzupełnienie murku od strony sąsiada (protokół z dn. "[...]"), czy też zabezpieczenie schodów zewnętrznych i loggi - co zostało zrealizowane jako zalecenie nadzoru budowlanego (protokół z dn. "[...]"). Zauważyć ponadto należy, iż skarżący nie wskazał żadnej okoliczności (poza swoimi ocenami), która pozwoliłaby przesądzić, że inwestorzy wykonywali prace będące kontynuacją budowy. Samo bowiem przypuszczenie, czy też prawdopodobieństwo wykonania takich robót budowlanych pomimo zakazu ich wykonywania, jeżeli nie jest należycie udokumentowane lub udowodnione, nie przesądza o ich wykonaniu. Koniecznym bowiem jest wyjaśnienie i ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a w tym celu niezbędne jest, co do zasady, przeprowadzenie dowodu z oględzin (wizji lokalnej). Takie oględziny (wizje) w niniejszej sprawie przeprowadzono, co pozwoliło ustalić, że od 2002r. inwestorzy nie wykonywali robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Dlatego też zdaniem Sądu należy podzielić stanowisko organów administracji, że wykonywane prace ze względu na swój rozmiar miały wyłącznie charakter zabezpieczający. Analizując zarzut skargi dotyczący terminu wykonania schodów wejściowych wskazać należy, iż jednoznacznej odpowiedzi w tym przedmiocie nie można udzielić na podstawie zapisów z dziennika budowy. Z zapisu dziennika wynika, że w dniu 21 września 2002r. wykonano schody wejściowe do budynku. Tak też twierdzi skarżący podając, że schody wybudowano we wrześniu tegoż roku. Jednakże zapis ten nie precyzuje o jakie schody chodzi. W aktach sprawy znajduje się jednak wyjaśnienie S. R. stanowiące załącznik do protokołu z wizji z dn. "[...]", w którym inwestor informuje, iż: "w związku z wątpliwościami dotyczącymi wpisu do dziennika budowy z dnia 21 września 2002r. oświadcza, że dotyczy on schodów wejściowych wykonanych na gruncie z ogrodu do piwnicy. Schody wejściowe od strony ulicy o konstrukcji żelbetowej monolitycznej wykonane zostały wcześniej razem ze składem opału jako jednolity wylewany element żelbetowy wiosną 2002r". Nadto PINB wyjaśnił, iż okoliczność wykonania schodów wiosną 2002r. potwierdzają pracownicy tegoż organu kontrolujący obiekt w budowie, którzy do wnętrza budynku, jeszcze przed podjęciem wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 2 lipca 2002r., dostawali się po schodach wejściowych od strony ulicy. Wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym strona nie ma obowiązku dowodzenia swoich twierdzeń. Wydanie decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzić, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a., dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy. W tym celu środkiem dowodowym mogą być nie tylko protokoły i dokumenty, ale wszystkie środki dowodowe mogące przyczynić się do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Niewątpliwie środkiem takim w niniejszej sprawie jest przyjęcie od inwestora wyjaśnień na okoliczność terminu wybudowania schodów frontowych, jak też oświadczenia pracowników nadzoru budowlanego. Zatem okoliczność wybudowania schodów od strony ulicy wiosną 2002r. należy uznać za uprawdopodobnioną. Niezasadny jest z kolei zarzut wybudowania składu opału jesienią 2002r., bowiem wpisy w dzienniku z miesiąca marca i kwietnia tegoż roku potwierdzają, iż wybudowano go wiosną. Nietrafny jest również pogląd skargi, iż wykonanie takich prac remontowych, czy też wykończeniowych jak: malowanie parteru i klatki schodowej, docieplenie styropianem składu opału, utwardzenie podjazdu czy odprowadzenie wody wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, co wprost wynika z treści art. 29 ustawy Prawo budowlane. Konkludując, wskazać należy, iż wbrew zarzutom skargi organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, zapewniły skarżącemu czynny udział w toczącym się postępowaniu (z prawa tego skarżący dobrowolnie nie skorzystał w pełni, co wynika z protokołu wizji lokalnej z dn. "[...]"), prowadziły postępowanie zgodnie z przepisami k.p.a., a także zasadnie wykazały, iż w sprawie nie może mieć zastosowanie sankcja określona w art. 50a ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2, w art. 49b ust. 2 i w art. 50 ust. 1 – nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części wykonanego po wstrzymaniu robót budowlanych albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Należy mieć jednak na uwadze, że sankcja określona cytowanym przepisem została wprowadzona do ustawy Prawo budowlane nowelą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i zaczęła obowiązywać od dnia 11 lipca 2003r. Zasadnie zatem wskazały organy nadzoru budowlanego, że w sytuacji gdyby w 2002r. stwierdziły wykonywanie robót budowlanych, pomimo nakazu ich wstrzymania, nie mogły wydać stosownych decyzji na podstawie art. 50a ustawy Prawo budowlane, bowiem przepis ten w tym czasie nie obowiązywał. Z kolei po dniu 11 lipca 2003r. - od czasu wejścia w życie przepisu art. 50a ustawy Prawo budowlane - nie były prowadzone roboty budowlane, które naruszały przepisy art. 28, art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane. Należy także dodać, iż słusznie wskazał organ odwoławczy, że kwestia legalności decyzji Wojewody "[...]" z dnia "[...]"., jak też przepisania dziennika budowy na nowych inwestorów, jako nie należące do niniejszego postępowania, nie były rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym. Kwestie te nie podlegają tym samym ocenie Sądu. Odnosząc się z kolei do podniesionego w dniu rozprawy zarzutu, iż wobec braku przeniesienia na nowych właścicieli nieruchomości przy ul. "[...]" pozwolenia na budowę w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane wszelkie prace budowlane na tym obiekcie straciły cechy legalności wskazać należy, iż kwestia przeniesienia pozwolenia na budowę w trybie cytowanego artykułu, również jako nie będąca przedmiotem niniejszego postępowania, nie podlega kontroli sądu. Jednakże skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko prawne wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 5.03.99r. (sygn. IV SA 1053/1997) stanowiące, że: "Zmiana osoby inwestora nie narusza prawem chronionych interesów właściciela sąsiedniej działki. Zmiana inwestora w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1994r. nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeśli spełnione są warunki określone tym przepisem. Żadna z przesłanek warunkujących przeniesienie pozwolenia na budowę nie dotyczy interesów właściciela sąsiedniej działki ani interesom tym nie zagraża". W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonych decyzji z prawem, należało skargę, jako nieuzasadnioną, oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. ----------------------- 7