II SA/Ol 740/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko - Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Dąbrówno z dnia 26 marca 2013r., Nr XXV/225/13 w przedmiocie sprzedaży działek gruntu 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Nr XXV/225/13 Rady Gminy Dąbrówno z dnia 26 marca 2013r. w sprawie sprzedaży działek gruntu w części dotyczącej § 1 w zakresie wyrazów "w drodze przetargu ograniczonego"; 2/ orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt. 1 nie podlega wykonaniu. Uchwałą z dnia 26 marca 2013 r., Nr XXV/225/13, Rada Gminy Dąbrówno, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 37 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz.651 ze zm., dalej jako: u.g.n.) wyraziła zgodę na sprzedaż w drodze przetargu ograniczonego dotychczasowym dzierżawcom siedmiu działek, położonych w Wierzbicy, o oznaczonych numerach ewidencyjnych i określonym areale, powierzając wykonanie uchwały Wójtowi Gminy Dąbrówno. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, w skardze wniesionej do tutejszego Sądu wniósł o stwierdzenie nieważności tejże uchwały w części dotyczącej paragrafu 1 w zakresie wyrazów: "w drodze przetargu ograniczonego". W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, iż żaden z powołanych w podstawie prawnej uchwały przepisów nie upoważnia Rady do rozstrzygania o formie zbycia nieruchomości. Wskazano, że art. 18 ust.2 lit. a u.s.g. uprawnia radę gminy tylko do określania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata. Natomiast art. 37 ust.1 u.g.n. zezwala na obrót nieruchomościami gminnymi poprzez sprzedaż lub oddanie w wieczyste użytkowanie w drodze przetargu. Zdaniem skarżącego, organ uchwałodawczy Gminy naruszył kompetencje organu wykonawczego, zastrzeżone w art. 30 ust.2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 11 ust. 1 i art. 12 u.g.n. Zatem uchwała została podjęta z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i z naruszeniem kompetencji innego organu gminy, co stanowi istotne naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna nie kwestionowała zasadności skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowadministracyjnej w niniejszej sprawie była uchwała Rady Gminy Dąbrówno w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż gminnych nieruchomości gruntowych. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z ust. 4 powołanego art. 91 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wyróżnia zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa) oraz różne ich skutki prawne. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy - art. 93 ust. 1 u.s.g. Może jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, który orzeka o nieważności uchwały bez względu na charakter naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie należało więc dokonać oceny, czy zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, czy też prawa nie narusza. Zgodnie z art. 18 ust.2 pkt 9 litera "a" u.s.g., powołanym w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt (burmistrz, prezydent miasta) może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Z treści normy zawartej w tym przepisie wynika, że rada gminy jest uprawniona jedynie do określania zasad gospodarowania mieniem gminy. Samo natomiast gospodarowanie jest już wyłączną kompetencją wójta (burmistrza, prezydenta miasta), o czym stanowi art. 30 ust. 2 pkt 3 cytowanej ustawy. Jedynie do czasu określenia przez siebie zasad gospodarowania mieniem rada gminy posiada dodatkowe uprawnienie polegające na udzielaniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) zgody na dokonanie czynności w zakresie tegoż gospodarowania. Nie oznacza to jednak, że organ uchwałodawczy posiada uprawnienie do określenia formy przetargu, po przeprowadzeniu którego nieruchomość gminna może być zbyta. W art. 40 ust. 1 u.g.n. ustawodawca ustanowił cztery formy przetargu, w tym przetarg ograniczony ustalony w zaskarżonej uchwale. Zgodnie jednak z w art.40 ust.3 tej ustawy, decyzję o zastosowanej formie przetargu ustawodawca pozostawił organizatorowi przetargu. W ustawie nie zdefiniowano pojęcia "organizator przetargu". Przyjąć należy, że organizatorem przetargu jest właściwy organ, tj. starosta w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa (Rafał Pędrak, Komentarz do art. 40 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Za tym, że organizatorem takiego przetargu w przypadku gminy powinien być właściwy organ wykonawczy gminy przemawia dodatkowo art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którym do zadań wójta gminy należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Tak więc organ stanowiący gminy nie był władny do decydowania o formie wskazanego w spornej uchwale przetargu, bo te kompetencje zastrzeżone są dla organu wykonawczego gminy. Ma zatem rację strona skarżąca, że podstawy prawnej uchwały w kwestionowanym zakresie nie mógł stanowić ani art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g., ani art. 37 ust. 1 u.g.n. Reasumując, zasadnie organ nadzoru zarzucił, że uchwała w zaskarżonej części została podjęta z istotnym naruszeniem podziału kompetencji pomiędzy organ stanowiący a organ wykonawczy i z tego powodu należało ją w tym zakresie wyeliminować z obrotu prawnego. Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), stwierdzono nieważność przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części. Jednocześnie orzeczono w pkt II, że zaskarżona uchwała w zakwestionowanej części nie podlega wykonaniu. Zgodnie bowiem z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.