II SA/Ol 740/19

Dnia 19 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z "[...]" Wójt Gminy "[...]" odmówił A.S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dzieckiem - wobec faktu przebywania na urlopie wychowawczym, a więc pozostawania w zatrudnieniu. W odwołaniu strona zarzuciła naruszenie: - art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawach prawnych nie związanych z możliwością odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego; - art. 3 pkt 22 i art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej w skrócie u.ś.r.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż "zatrudnienie" oznacza pozostawanie w stosunku pracy bez względu na rzeczywiste świadczenie pracy i otrzymywanie wynagrodzenia, a nadto że osoba korzystająca z urlopu wychowawczego nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że pojęcie zatrudnienia nie obejmuje osób korzystających z urlopu wychowawczego, przez co osobom tym przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W oparciu o powyższe zarzuty odwołująca się wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem odwołującej się "zatrudnienie" nie obejmuje osób korzystających z urlopu wychowawczego. W tym względzie powołała się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z 19 stycznia 2017 r. o sygn. akt I OSK 1867/15. Zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]" z "[...]". Organ II instancji wskazał, iż z połączenia art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 22 u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Istotą korzystania z uprawnień pracowniczych, do jakich należą uprawnienia urlopowe jest faktyczne niewykonywanie pracy zarobkowej, co nie oznacza, że przebywający na urlopie pracownik rezygnuje z zatrudnienia. Rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. oznacza całkowitą rezygnację z zatrudnienia, tj. rozwiązanie stosunku, pracy. Kolegium wskazało również, że pogląd zaprezentowany w powołanym przez stronę wyroku nie uzyskał akceptacji orzekających później składów NSA (wyroki z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1703/15 oraz 2 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 572/16). W skardze strona zarzuciła naruszenie art. 3 pkt 22 i art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że zdefiniowane pojęcie "zatrudnienia" oznacza pozostawanie w stosunku pracy bez względu na rzeczywiste świadczenie pracy i otrzymywanie wynagrodzenia, a nadto że osoba korzystająca z urlopu wychowawczego nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia, uwzględniająca reguły celowościowe i systemowe, winna prowadzić do wniosku, że pojęcie "zatrudnienia" nie obejmuje osób korzystających z urlopu wychowawczego, przez co osobom tym przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W oparciu o powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca wskazała, że w uzasadnieniach powołanych wyroków nie skupiono się na analizie pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Jej zdaniem, rzeczywistą intencją ustawodawcy było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które same pozbawiają się dochodów albo przez to, że rezygnują całkowicie z zatrudnienia, czyli rozwiązują stosunek pracy, albo rezygnują tylko z zarabiania pieniędzy, czyli ze świadczenia pracy za pieniądze, jak w przypadku osób pozostających na urlopie wychowawczym. Ścisła wykładnia semantyczna zwrotu "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" byłaby jawnym zaprzeczeniem idei towarzyszącej ustawodawcy na etapie tworzenia prawa, a mianowicie, aby nie pozostawić bez wsparcia finansowego osób decydujących się, w zamian za pracę, a często i rozwój kariery zawodowej, na trud wychowania niepełnosprawnego dziecka. Wynika to z istoty świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia o charakterze kompensacyjnym. Nietrafny jest przy tym argument, że osoba decydująca się na urlop wychowawczy, której nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, otrzymuje ekwiwalent zarobków w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego. Dodatek ten ma bowiem wielkość symboliczną w stosunku do wielkości zarobków, ukształtowanych chociażby na poziomie płacy minimalnej i z pewnością nie rekompensuje utraty dochodów wynikających z rezygnacji z zarobkowego świadczenia pracy (nie z zatrudnienia). Podtrzymując swe stanowisko, Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy [art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325)]. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy, stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 17 ust. 1 u.ś.r., stosownie do którego świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca samotnie wychowuje córkę urodzoną "[...]", legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Skarżąca jest zatrudniona w "[...]". Od "[...]" do "[...]" udzielono jej urlopu wychowawczego. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy osoba korzystająca z urlopu wychowawczego może być uznana za osobę nie podejmującą lub rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Kluczowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma art. 3 pkt 22 u.ś.r., gdyż definiuje on pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" jako wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Przedmiotowe pojęcie jest zatem związane z określonymi stosunkami prawnymi, a nie okolicznościami faktycznymi, jak chciałaby tego skarżąca. To właśnie dało asumpt do stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach wyroków przywołanych przez organ odwoławczy ( I OSK 572/16 i IOSK 1703/15), że "nie sposób uznać, aby osoba przebywająca na urlopie wychowawczym spełniała warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, albowiem osoba taka pozostaje w stosunku pracy, mimo że pracy nie świadczy i nie otrzymuje wynagrodzenia. Urlop wychowawczy powoduje jedynie czasowe zawieszenie obowiązku świadczenia pracy po stronie pracownika, zaś po stronie pracodawcy obowiązku zatrudniania go i świadczenia wynagrodzenia. Jego celem jest stworzenie pracownikowi korzystnych warunków do sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem w sytuacji trudności z połączeniem obowiązków opiekuńczych z obowiązkami zawodowymi. Z uprawnienia do urlopu wychowawczego może skorzystać wyłącznie osoba mająca status pracownika (...). Urlop wychowawczy jest zatem uprawnieniem ściśle związanym z pozostawaniem w stosunku pracy. Okres urlopu wychowawczego, w dniu jego zakończenia, wlicza się także do okresu zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem, że pozostawanie na urlopie wychowawczym i związany z tym faktyczny brak wykonywania pracy i otrzymywania wynagrodzenia, stanowi rezygnację z zatrudnienia". Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższą argumentację zdając sobie sprawę również z tego, że w orzecznictwie zaprezentowany został również pogląd odmienny, na który powołuje się skarżąca ( wyrok w sprawie I OSK 1867/15 ). Również zarzut nieskupienia się na analizie pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" nie jest słuszny, skoro definicja art. 3 pkt 22 w związku z normą art. 17 u.ś.r. nie pozostawia wątpliwości, iż nie chodzi o okoliczności faktyczne (niezarabianie pieniędzy), lecz nieuczestniczenie w wymienionych enumeratywnie stosunkach prawnych (m.in. stosunku pracy). Z kolei argumentem pozaprawnym jest powołanie się przez skarżącą na fakt, że przysługujący osobie korzystającej z urlopu wychowawczego dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem, "ma (...) wielkość symboliczną w stosunku do wielkości zarobków, ukształtowanych chociażby na poziomie płacy minimalnej i z pewnością nie rekompensuje utraty dochodów wynikających z rezygnacji z zarobkowego świadczenia pracy (nie z zatrudnienia)". Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko i wyłącznie w przypadku rezygnacji z zatrudnienia, a nie czasowego zaprzestania wykonywania pracy na skutek udzielenia urlopu. Tylko i wyłącznie od decyzji skarżącej zależało to, czy w związku z opieką nad dzieckiem zrezygnuje ona z wykonywanej pracy, co umożliwi jej ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, czy też będzie ona nadal pozostawała w zatrudnieniu uzyskując prawo do urlopu wychowawczego. Skarżąca dokonała tego wyboru i wybór ten należy szanować, ale skoro nadal pozostaje ona w zatrudnieniu i zachowuje część uprawnień pracowniczych, na co wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny, to świadczenie pielęgnacyjne ściśle związane z rezygnacją z zatrudnienia nie mogło być skarżącej przyznane. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.