II SA/Ol 741/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 21 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu W.Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 5 września 2024 r., nr SKO.73.412.2024 w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. Decyzją z 17 marca 2023 r. Burmistrz (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji"), po rozpoznaniu wniosku W.Z. (dalej: "inwestor", "skarżący"), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego położonego na działce [...]. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz podał m.in., że w tej sprawie pięciokrotnie wydawał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla ww. inwestycji, lecz decyzje te były uchylane przez organ odwoławczy, który zarzucał, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.; dalej: "ustawa", "u.p.z.p."), była błędnie opracowana. Burmistrz wskazał ponadto, że inwestor pisemnie oświadczył, że planowana inwestycja dotyczy rozbudowy budynku gospodarczego, uzupełniającego zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a nie usługową. Organ pierwszej instancji stwierdził, że opracowując projekt decyzji o warunkach zabudowy, nie może ingerować w dołączoną do wniosku mapę przez wrysowanie elementów, które występują w terenie, lecz nie zostały przedstawione na mapie. W złożonym odwołaniu J.M. stwierdził, że obiekt, który ma być rozbudowany nie jest budynkiem gospodarczym, lecz warsztatem samochodowym, w którym od ponad roku jest prowadzona zarejestrowana działalność usługowa i handlowa. Podniósł, że budynek wyrysowany na załączonej do wniosku inwestora mapie już obecnie ma powierzchnię 100 m2, zatem mapa zawiera nieprawdziwe dane. Zarzucił ponadto, że zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej na działce inwestora do 60% znacznie pogorszy warunki na działce odwołującego się, gdyż wody opadowe i roztopowe spływają na jego działkę. Decyzją z 5 września 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium"), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja bezrefleksyjnie powiela poprzednie, uchylone rozstrzygnięcia. Zarzuciło, że sporządzona analiza nie odpowiada warunkom określonym w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, dalej: "rozporządzenie"). Zauważyło, że analiza charakteryzuje 5 działek sąsiednich i nie opisuje działki inwestycyjnej oraz budynku przeznaczonego do rozbudowy. W tym względzie ogranicza się do wskazania, że działka inwestycyjna jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym. W ocenie Kolegium powyższe wymaga uzupełnienia, zwłaszcza z uwagi na zarzuty odwołania, że na działce inwestycyjnej funkcjonuje warsztat samochodowy. Kolegium stwierdziło, że pisemne oświadczenie inwestora, że przedmiotowy budynek gospodarczy stanowi uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej, wymaga weryfikacji. Dodało, że wyniki analizy są nieweryfikowalne dowodowo, a materiał dowodowy sprawy nie pozwala na sprawdzenie prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Kolegium zakwestionowało ponadto prawidłowość ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki inwestycyjnej, określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a także określenie powierzchni biologicznie czynnej. Zarzuciło też, że projekt decyzji i analiza nie zostały podpisane przez uprawnioną osobę. Dokumenty te zawierały jedynie adnotację, że zostały sporządzone przez inż. gospodarki przestrzennej, lecz nie zostały one przez niego podpisane. Kolegium wskazało, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Burmistrz winien zlecić wykonanie nowej szczegółowej analizy, która będzie zgodna z przepisami rozporządzenia. Nakazał szczegółowo scharakteryzować działkę inwestycyjną, w tym budynek przeznaczony do rozbudowy. Zobligowało też do wyjaśnienia kwestii istnienia warsztatu samochodowego w budynku gospodarczym. Ponadto wskazało na obowiązek podpisania analizy i projektu decyzji przez ich autora. Kolegium wyjaśniło ponadto, że decyzja o warunkach zabudowy nie legalizuje i nie zmienia sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego. Organy administracji nie mogą zakładać, że budynek gospodarczy będzie w przyszłości użytkowany jako warsztat samochodowy i na tej podstawie odmówić inwestorowi ustalenia warunków zabudowy. Dodało, że istnienie warsztatu samochodowego w budynku gospodarczym jest prawnie dopuszczalne jedynie po przeprowadzeniu procedury zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w drodze ustalenia warunków zabudowy, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. W złożonym sprzeciwie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił, że w sprawie nie zaistniała przesłanka przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a., gdyż materiał zgromadzony przez organ pierwszej instancji był wystarczający do wydania decyzji merytorycznej. Stwierdził, że z przepisów, które mają zastosowanie w sprawie, nie wynika obowiązek opisania działki inwestycyjnej i budynku przeznaczonego do rozbudowy. Zaprzeczył, że przedmiotowy budynek gospodarczy służy do prowadzenia warsztatu samochodowego i stwierdził, że odwołujący nie przedstawił dowodu na tę okoliczność. Stwierdził, że organ nie jest uprawniony do badania tych faktów. Skarżący nie podzielił ponadto stanowiska Kolegium odnośnie do nieprawidłowości w ustaleniu zakwestionowanych paramentów planowanej inwestycji i zaniechania podpisania projektu decyzji przez uprawnioną osobę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., strona może wnieść sprzeciw. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu określa art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi natomiast, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że wydanie decyzji kasatoryjnej będzie uzasadnione, gdy organ odwoławczy nie dysponuje wystarczającymi ustaleniami faktycznymi, które pozwoliłyby mu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Rozważając celowość zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., należy mieć na uwadze, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, co zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasatoryjnej. Rozstrzygnięcie to powinno więc mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W sytuacji gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne jest – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności – wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasatoryjnej zarówno, gdy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedynie błędami natury prawnej, uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jest niepełne, jak i gdy postępowanie wyjaśniające organu pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał także na względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, straciłaby swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m. in. dyspozycja art. 138 § 2a k.p.a., że Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji, co ma miejsce, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu decyzji (zob. wyroki z 24.08.2021 r. II OSK 1484/21, 13.02.2019 r., II OSK 132/19; 19.02.2021 r. II OSK 286/21 publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a., a Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej, czy też negatywnej, ale musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z 6.03.2019 r. II OSK 392/19 i z 24.11.2020 r. II OSK 2785/20). Zaznaczyć ponadto należy, że kontrola legalności decyzji kasatoryjnej nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne (tak NSA w wyroku z 17.04.2018 r. II OSK 1781/17). W związku z powyższym rozstrzygnięcia Sądu wymagało to, czy powoływane przez organ odwoławczy okoliczności uzasadniały zwrot sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W kwestionowanej decyzji Kolegium wskazało, że z uwagi na to, iż wniosek inwestora dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy budynku gospodarczego, konieczne jest ustalenie parametrów tego obiektu budowlanego. Stanowisko to jest zasadne, gdyż z akt administracyjnych wynika, że w sprawie w ogóle nie ustalono parametrów tego obiektu budowlanego, a nadto istnieją wątpliwości co do zgodności z prawem rzeczywistego sposobu użytkowania budynku, który jest objęty wnioskiem. Zauważyć natomiast należy, że co do zasady warunki zabudowy można ustalić tylko dla planowanego, a nie już zrealizowanego zamierzenia. Powyższe wynika z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.; dalej: "ustawa", "u.p.z.p."), zgodnie z którym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepis ten jasno wskazuje, że inwestor nie może postępować samowolnie w kwestii zagospodarowania terenu. W art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. wskazano, że sposób zagospodarowania terenu zależy od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu miejscowego – określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zasada ta ma oparcie również w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynika, że decyzja ustalająca warunki zabudowy określa wymagania dotyczące nowej, czyli przyszłej, zabudowy, jak i z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przewidującego związanie organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę ustaleniami zawartymi w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nadto, zgodnie z art. 59 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w przypadku zakończonej budowy wymaga ponadto zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub kopię tej decyzji, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., dalej: Pr.bud.). Te regulacje również wskazują właściwą kolejność działań inwestycyjnych. Dodać należy, że stanowisko, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy może co do zasady dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku, jest ugruntowane w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA z: 14.01.2014 r. II OSK 1890/12, 21.01.2016 r. II OSK 1221/14, 24.02.2017 r. II OSK 1538/15, 9.03.2021 r. II OSK 1535/18, 16.06.2021 r. II OSK 2665/18, 20.07.2021 r. II OSK 3047/18, 20.04.2022 r. II OSK 1430/19, 23.02.2023 r. II OSK 123/22, 17.07.2024 r. II OSK 1373/23). Wyjątek od tej zasady dotyczy sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest niezbędna do legalizacji samowoli budowlanej (zob. art. 48 ust. 3 pkt 1 Pr.bud.). Regulacja ta zatem winna być oceniana jako wyjątkowa i jako taka musi podlegać ścisłej wykładni. Co prawda ustalenie warunków zabudowy w przypadku "zwykłego" trybu wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu, mającego powstać legalnie, od trybu powiązanego z postępowaniem legalizacyjnym wszczynanym przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do obiektu realizowanego w warunkach samowoli budowlanej, odbywa się w taki sam sposób, lecz gdy obiekt już istnieje, możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi pozostawać w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. W przypadku inwestycji już zrealizowanej zarówno z wniosku inwestora, jak i z decyzji o warunkach zabudowy powinno wyraźnie wynikać, że warunki zabudowy dotyczą trybu legalizacyjnego (tak NSA w wyroku z 28.09.2018 r. II OSK 2333/16). W świetle powyższego, z uwagi na podnoszone przez odwołującego się w toku postępowania administracyjnego okoliczności, że budynek, którego rozbudowy dotyczy wniosek inwestora, ma w rzeczywistości inne parametry (jest większy), niż wskazane na mapie zasadniczej załączonej do wniosku, a jego faktyczna funkcja jest inna, niż wskazana we wniosku, wobec zaniechania przez organ pierwszej instancji dokonania ustaleń w tym zakresie i brak weryfikacji prawdziwości zarzutów odwołującego się, zasadnie Kolegium zobligowało Burmistrza do wykonania szczegółowej charakterystyki działki inwestycyjnej i budynku przeznaczonego do rozbudowy. Przede wszystkim w przypadku uzasadnionych wątpliwości co do legalności zmiany paramentów obiektu budowlanego, będącego przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na jego rozbudowie, nie jest dopuszczalne wydanie decyzji w tym przedmiocie bez uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii istnienia samowoli budowlanej. Organ pierwszej instancji winien więc ustalić powyższe, a w dalszym etapie ocenić, czy przedmiotowy obiekt nie kwalifikuje się do postępowania naprawczego prowadzonego przez organ nadzoru budowanego w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane. Jest to istotne, gdyż w przypadku toczącego się postępowania naprawczego w pierwszej kolejności istotne prawnie jest ustalenie warunków zabudowy dla istniejącego obiektu, a następnie dopiero może być rozważana kwestia ustalania warunków zabudowy dla rozbudowy takiego budynku m.in. z uwzględnieniem trybu zwykłego. Zasadnie również Kolegium wskazało na konieczność wyjaśniania kwestii istnienia warsztatu samochodowego w budynku gospodarczym, co powinno wykluczyć bądź potwierdzić zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Prawidłowo w tym względzie zauważyło, że organ pierwszej instancji nie zweryfikował (np. w drodze oględzin), pisemnego oświadczenia inwestora z 16 maja 2024 r., że przedmiotowy budynek gospodarczy stanowi uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej. Ustalenie w tym zakresie również może zasadniczo wpłynąć na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Ewentualna samowola urbanistyczna (o ile nie zostanie stwierdzona samowola budowlana) wywołuje bowiem konsekwencje przewidziane w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. (przewidującego, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem zmian zagospodarowania terenu, o których mowa w ust. 2 i 2a, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania). Organ ustalający warunki zabudowy ma obwiązek weryfikacji wątpliwości dotyczących legalności i parametrów obiektu budowlanego znajdującego się w obszarze analizowanym wynikającymi z mapy załączonej do wniosku a rzeczywistymi parametrami budynku, który jest przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy tego obiektu. Jak wyżej wywiedziono, jest to kluczowa kwestia w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla takiego obiektu. Podkreślenia wymaga, że analiza urbanistyczna, jako główny dowód w sprawie, ma wskazywać parametry zabudowy, których określenie ma wynikać ze stanu faktycznego (faktycznie istniejącego zagospodarowania nieruchomości z obszaru analizowanego, układu urbanistycznego). Wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o rezultacie całego postępowania. Wydanie przez Kolegium decyzji kasatoryjnej w realiach niniejszej sprawy było więc w pełni uzasadnione. W rozpoznawanej sprawie niezbędne jest bezsporne ustalenie, że na działce inwestycyjnej znajduje się legalnie wybudowany obiekt budowlany o jednoznacznie określonych parametrach. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia, gdyż może samodzielnie zdeterminować kierunek tego rozstrzygnięcia. W razie bowiem ustalenia, że obiekt budowlany, który jest przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy, już został samowolnie rozbudowany, winna być wydana decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji. W tym znaczeniu niewątpliwie chodzi o wyjaśnienie zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. Przypomnieć należy, że ocena legalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. winna być prowadzona z uwzględnieniem funkcji, jaką przepis ten pełni w realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Innymi słowy, w świetle art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a., postępowanie dowodowe prowadzone przed organem drugiej instancji winno mieć charakter uzupełniający względem postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem pierwszej instancji. Zatem w sytuacji gdy chodzi o ustalenie okoliczności faktycznych o kluczowym znaczeniu dla sprawy, dowody dotyczące tych okoliczności winny być, przynajmniej w ich zasadniczej części, ocenione przez organy obu instancji. W przeciwnym razie naruszona może być również zasada równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), stanowiąca istotny komponent prawa do rzetelnego procesu administracyjnego (art. 2 Konstytucji RP). W razie bowiem poczynienia zasadniczych ustaleń faktycznych dotyczących kluczowych dla sprawy okoliczności dopiero przez organ drugiej instancji strona, dla której te ustalenia są niekorzystne, pozbawiona byłaby w rzeczywistości prawa do zakwestionowania tych ustaleń w ramach administracyjnego toku instancji (zob. wyrok NSA z 11.09.2024 r. II OSK 1157/20). Zaznaczyć należy, że zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), obligująca organy administracji publicznej do działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, nie ma prymatu nad zasadami praworządności (art. 6 k.p.a.) i prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), wymagających, aby organy administracji publicznej działały na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania organy administracji publicznej stały na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Sąd wyjaśnia, że w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego nie był władny do kontroli prawidłowości ustalenia poszczególnych parametrów inwestycji. Powyższe nie może być oceniane w sprawie ze sprzeciwu, gdyż są to kwestie merytoryczne, których ocena nie jest możliwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym sprzeciwem. Dlatego też, działając z mocy art. 151a § 2 p.p.s.a., sąd oddalił sprzeciw.