II SA/Ol 742/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Asesor WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2004 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie zasiłku okresowego: I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z 23 czerwca 2004 r. Nr "[...]" Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w E., po rozpatrzeniu wniosku I. P., przyznał wnioskodawczyni zasiłek okresowy od l czerwca 2004 r. do 31 sierpnia 2004 r. w wysokości 93,73 zł miesięcznie. W motywach tej decyzji organ I instancji wskazał, iż I. P., na podstawie art. 7 pkt l, art. 8 ust. l pkt 2 oraz art. 38 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.) jest uprawniona do pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego, gdyż jej dwuosobowa rodzina posiadająca dochód w wysokości 7,13 zł, nie przekracza kryterium dochodowego wynoszącego 316 zł na osobę. Stwierdzono nadto, że wysokość przyznanego zasiłku podyktowana jest zarówno środkami finansowymi, jakimi dysponuje Ośrodek, jak również dużą liczbą osób oczekujących pomocy. Na poparcie swego stanowiska organ przywołał treść art. 3 ust. 4 i art. 147 ust. l pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Odwołanie od tej decyzji wniosła I. P. podnosząc, że nie może pogodzić się z wysokością przyznanego świadczenia. Podała, że mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z konkubentem, oboje są osobami bezrobotnymi bez prawa do zasiłku, posiadają wykształcenie wyższe i ponad 20-letni staż pracy. Obecnie nie mają środków na utrzymanie i na leki, zalegają z opłatami za energię, przy czym konkubent wywiązując się z obowiązku alimentacyjnego płaci na utrzymanie syna 170 zł. Uważa, że jej rodzina jest uprawniona do zasiłku okresowego w kwocie 624,87 zł na podstawie art. 38 ust. l w zw. z art. 8 ust. l pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 16 sierpnia 2004 r. Nr "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że z brzmienia art. 38 ust. l pkt l powołanej ustawy o pomocy społecznej, rzeczywiście wynika możliwość zastosowania zasiłku w maksymalnej wysokości, o którą wnosi odwołująca się, bądź 50% tej kwoty (art. 38 ust. 3 ustawy) - jednakże w niniejszej sprawie zastosowanie ma również przepis art. 147 ust. l stanowiący, że w 2004 r. minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi w przypadku rodziny - 15% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem rodziny. Wskazano, że zgodnie z tym przepisem organ I instancji ustalił kwotę zasiłku w wysokości 15% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a jej dochodem. Zdaniem organu odwoławczego o takim stanowisku organu I instancji, którego decyzja została wyczerpująco i przekonująco uzasadniona, przesądza powszechnie znana sytuacja finansowa organów pomocy społecznej, które przy ograniczonych środkach i ściśle określonych zasadach przyznawania środków na pomoc, muszą zaspokoić potrzeby wielu podopiecznych. Dodano nadto, że E. jest miastem dotkniętym bardzo poważnym problemem bezrobocia w związku z czym ilość osób uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej bardzo szybko rośnie. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, kwestia wysokości zasiłku nie może podlegać ocenie organu odwoławczego, który nie ma prawa ingerować w to, w jakiej wysokości organ I instancji może udzielić pomocy. Argumentowano dalej, że organ odwoławczy badając zaskarżoną decyzję, bada jedynie czy organ I instancji przyznając zasiłek nie naruszył prawa. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego I. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie ponownie domagając się przyznania zasiłku okresowego w kwocie 624,87 zł miesięcznie, na okres wskazany w decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu skargi wymieniła miesięczne wydatki swojej rodziny i podała, że kształtują się one na poziomie kwoty wynoszącej 862,64 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodano nadto, że żaden z organów powołanych do organizacji pomocy społecznej, działających na terenie jurysdykcji Kolegium, nie przyznaje zasiłków w innej wysokości niż minimalna i jest to fakt znany Kolegium z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § l pkt l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Zgodnie natomiast z art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przepisu tego wynika, że Sąd rozpatrując sprawę we wskazanych granicach obowiązany jest zbadać z urzędu, czy wydana decyzja nie narusza prawa i została oparta na obowiązujących przepisach prawnych. Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję m. in. w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie bezsporne jest, że skarżąca spełnia kryteria przewidziane ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593, z późn. zm.) do przyznania jej zasiłku okresowego. Fakt ten został ustalony w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Pomoc taka skarżącej została też przyznana, w formie zasiłku okresowego na okres od l czerwca 2004 r. do 30 sierpnia 2004 r. w kwocie 93,73 zł. Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do wysokości przyznanego skarżącej zasiłku okresowego. Zdaniem skarżącej zasiłek okresowy przysługuje jej w wysokości 624,87 zł. Prawo do zasiłku w tej wysokości skarżąca wywodzi z art. 38 ust. l pkt 2 ustawy w zw. z art. 8 ust. l pkt 3 powołanej ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym zasiłek okresowy ustala się: w przypadku rodziny -do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Z kolei organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że zasiłek okresowy przysługuje skarżącej w wysokości minimalnej wynoszącej 93,73 zł, wyliczonej na podstawie art. 147 ust. l pkt 2 ustawy. Przepis ten stanowi, że w 2004 r. minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi: w przypadku rodziny - 15% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem rodziny. W tym miejscu należy wskazać, że powoływany przez skarżącą przepis art. 38 ust. l pkt 2 stanowi, że zasiłek okresowy ustala się do wysokości, a nie w wysokości stanowiącej różnicę między kryterium dochodowym a dochodem rodziny. Wobec tej regulacji nie można podzielić stanowiska skarżącej, że organ pomocy był obowiązany przyznać jej zasiłek okresowy w maksymalnej wysokości wyliczonej według zasad określonych w tym przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 1998 r. sygn. akt I SA 1682/97, LEX nr 45811). Prawidłowe jest również, co do zasady, stanowisko organów administracji, że zgodnie z wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 147 ust. l powołanej ustawy, w 2004 r. minimalna wysokość zasiłku okresowego w przypadku rodziny wynosi 15% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem rodziny. Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku zasiłek okresowy przysługuje wyłącznie w wysokości minimalnej. Obowiązkiem organu pomocy orzekającego w przedmiocie zasiłku okresowego jest ustalenie wysokości tego świadczenia w ustawowych granicach, z uwzględnieniem wskazań wynikających z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zatem pod uwagę muszą być brane nie tylko oczekiwania i potrzeby osoby zainteresowanej, ale także ilość posiadanych środków finansowych na tę formę pomocy oraz ilość osób i rodzin zamieszkujących w rejonie działania organu nie posiadających żadnych źródeł dochodu i dopiero na tym tle organ może dokonać prawidłowej oceny, w jakiej wysokości możliwe jest przyznanie zasiłku okresowego. Skoro wysokość omawianego świadczenia nie została sztywno określona przez ustawodawcę organ rozstrzygając w tej niezwykle ważnej dla strony kwestii, winien rzetelnie i wyczerpująco uzasadnić swoją decyzję, zgodnie z wymogami określonymi wart. 107 §3 kpa. Organy orzekające w niniejszej sprawie zdają się akceptować pogląd, że nie w każdym przypadku zasiłek okresowy ma być przyznany w wysokości minimalnej, jednak rozstrzygając o przyznaniu skarżącej zasiłku w tej właśnie wysokości, nie wykazały w sposób bezsporny, że w tej konkretnej sprawie organ pomocy nie miał możliwości przyznania świadczenia w wysokości wyższej niż minimalna. Organ I instancji argumentuje wprawdzie, że wysokość przyznanego zasiłku okresowego podyktowania jest zarówno środkami finansowymi, jakimi dysponuje, oraz dużą liczbą osób oczekujących pomocy, nie obrazuje jednak jakiej wielkości są to środki, nie wskazuje także liczby osób ubiegających się o tego rodzaju pomoc, oraz nie podaje czy wysokość przyznawanych zasiłków okresowych jest różnicowana, a jeśli tak, to jakimi kryteriami kieruje się w tym względzie. Natomiast organ II instancji, który stosownie do art. 138 kpa obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, wywodzi że kwestia wysokości zasiłku nie może podlegać ocenie tego organu oraz, że nie ma prawa ingerować w to, w jakiej wysokości organ I instancji może udzielić pomocy. Pogląd taki jest nieprawidłowy. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z w/w przepisu kodeksu postępowania administracyjnego, przyznającego organowi II instancji kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie lub zmiana decyzji. Podkreślenia wymaga również fakt, iż od l stycznia 2004 r. nie obowiązuje już przepis art. 138 § 3 kpa, który stanowił, że "W sprawach należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego organ odwoławczy uprawniony jest do wydania decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do jej istoty jedynie w przypadku, gdy przepisy prawa nie pozostawiają sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu samorządowego. W pozostałych przypadkach organ odwoławczy, uwzględniając odwołanie, ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji". Poza tym argumentacja Kolegium Odwoławczego co do "powszechnie znanej sytuacji finansowej organów pomocy społecznej" nie może odnieść zamierzonego skutku, w sytuacji gdy przedmiotem rozstrzygnięcia jest wysokość świadczenia ustalanego w indywidualnej sprawie, dotyczącej konkretnego adresata i konkretnego ośrodka zobowiązanego do udzielenia pomocy osobie lub rodzinie zamieszkującej na terenie jego działania. Skoro w rozpoznawanej sprawie organy nie wykazały jakie w istocie organ pomocy miał środki do dyspozycji na pomoc w zakresie zasiłków okresowych, jaka była wówczas liczba osób ubiegających się o te zasiłki i jakie kryteria zostały wypracowane przy ich przyznawaniu, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji należało uchylić z uwagi na naruszenie reguł postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, 77 i 107 § 3 kpa. Dlatego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy materiał dowodowy należy uzupełnić i poddać wszechstronnej analizie, co pozwoli dopiero na podjęcie trafnej, znajdującej oparcie w obowiązujących przepisach decyzji administracyjnej. Z powyższych względów, Sąd, na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. Nr 153, póz. 153), orzekł jak w pkt I sentencji oraz z mocy art. 152 ustawy orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.