II SA/Ol 742/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2007 r. sprawy ze skargi M. i S.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie oceny technicznej budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 620 zł (słownie: sześćset dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zakazał użytkowania budynku gospodarczego usytuowanego w Z., gmina "[...]", na działce o numerze geodezyjnym "[...]", należącego do J. Z. oraz nakazał – do czasu przystąpienia do rozbiórki części drewnianej obiektu - umieszczenie na budynku w widocznych miejscach tablic ostrzegających o grożącym niebezpieczeństwie zawalenia się obiektu oraz zakazujących zbliżania się i wchodzenia do środka budynku. W uzasadnieniu podano, iż w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego stwierdzono nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego budynku, który nie pozwala na jego bezpieczne użytkowanie. Wskazano, iż w J. Z. złożyła oświadczenie, iż zabezpieczyła budynek tablicami ostrzegawczymi oraz taśmą, a w najbliższym czasie wystąpi o zezwolenie na częściową rozbiórkę obiektu składającą się z elementów drewnianych, zaś część ceglano–glinianą postara się w miarę możliwości jak najszybciej odnowić. W związku z tym podjęto przedmiotowe rozstrzygnięcie. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. i S. B. W uzasadnieniu wskazali, iż decyzja ta nie rozstrzyga sprawy, gdyż zakaz zbliżania się do budynku ogranicza ich w prawach właścicieli działki, graniczącej z działką J. Z. Granica między działkami w najbliższym miejscu przebiega 30 cm od przedmiotowego budynku. Uniemożliwia to wykonywanie prac na działce odwołujących, co jest istotne ze względu na planowaną budowę ogrodzenia. Ponadto zakaz ten jest nieprecyzyjny, gdyż nie określa na jaką odległość nie wolno zbliżać się do obiektu. Podkreślono, iż pomimo stwierdzenia złego stanu technicznego budynku, nie zobowiązano właścicielki do jego rozbiórki. W ocenie odwołujących się zapewnienia J. Z. o szybkim rozebraniu budynku nie są miarodajne. W związku z tym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji zobowiązującej właścicielkę obiektu do jego rozbiórki oraz nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności lub wyznaczenie konkretnego terminu wykonania rozbiórki. Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, iż została naruszona procedura określona w art. 66 ustawy Prawo budowlane, bowiem organ powinien nakazać usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania nałożonego obowiązku. Nakazanie zabezpieczenia obiektu i zakaz jego użytkowania nie rozstrzyga o istocie sprawy. Organ jest zobowiązany do nałożenia precyzyjnie określonych obowiązków w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Odnosząc się do treści odwołania stwierdzono, iż brak jest delegacji prawnej do wydania decyzji o rozbiórce na etapie postępowania odwoławczego w postępowaniu wszczętym w sprawie stanu technicznego budynku gospodarczego. Wskazano, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien wziąć pod uwagę argumenty i wnioski skarżących zawarte w odwołaniu, orzec co do istoty sprawy mając na względzie art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi się kierował przy załatwieniu sprawy. Następnie decyzją z dnia "[...]" roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. Z. wykonanie w trybie pilnym decyzji Starosty z dnia "[...]" zezwalającej na rozbiórkę części budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej usytuowanego w Z., gmina "[...]", na działce o nr geodezyjnym "[...]". W uzasadnieniu przytoczył te same stwierdzenia, jakie zostały zawarte w jego poprzedniej decyzji, dodatkowo wskazując iż decyzją z dnia "[...]" zezwolono J. Z. na rozbiórkę części przedmiotowego budynku gospodarczego. Od decyzji tej odwołanie złożyła J. Z. Podała, iż spełniła wszelkie zalecenia PINB, a ponadto dobrowolnie zobowiązała się do częściowej rozbiórki obiektu i remontu pozostałej części. Jednakże wskazała, iż w obecnej chwili nie jest w stanie finansowo rozpocząć tych prac. Podniosła, iż przedmiotowy budynek znajduje się w odległości 1,25 m od granicy działki M. i S. B., dlatego też zdaniem odwołującej się nie ma powodu do wydania decyzji nakazującej natychmiastową rozbiórkę tego obiektu. Ponadto J. Z. podała, iż M. i S. B. kupując swoją działkę siedem lat temu, wiedzieli w jakim stanie znajduje się sąsiadujący budynek. Mimo to postanowili budować swój dom w jego pobliżu, chociaż posiadają nieruchomość o powierzchni 3 ha w Z. W związku z tym odwołująca się wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji. Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzja organu pierwszej instancji dotknięta jest wadą, dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Jednakże wobec faktu, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wyłączają stosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym, uchylono decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazano, iż w toku postępowania dotyczącego stanu technicznego budynku gospodarczego organ nie może nakazać w oparciu o art. 66 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wykonania w trybie pilnym decyzji zezwalającej na rozbiórkę części przedmiotowego budynku gospodarczego, gdyż nie ma takich kompetencji. Przed organem pierwszej instancji toczy się postępowanie w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku. Wobec tego po stwierdzeniu, iż obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym organ ten - stosownie do art. 66 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - winien nakazać wykonanie precyzyjnie określonych obowiązków, wskazując termin ich wykonania, a nie wykonanie w trybie pilnym wymienionej wyżej decyzji Starosty. Kolejną decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu podano, iż w związku z tym iż w obrocie prawnym istnieje prawomocna decyzją o pozwoleniu na rozbiórkę części przedmiotowego obiektu budowlanego, organ nie może wydać drugiej decyzji orzekającej o rozbiórce tego samego obiektu. Wobec tego w ocenie organu postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. i S. B., wskazując iż nie rozstrzyga ona sprawy i rażąco narusza art. 66 ustawy Prawa budowlanego. Zgodnie z powołanym przepisem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien nakazać w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i określić termin wykonania tego obowiązku. Wskazano, iż decyzja o umorzeniu postępowania byłaby trafna, gdyby budynek był już rozebrany, a tym samym nieprawidłowości byłyby usunięte. Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego i w związku z tym, nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. W powyższej sprawie organ winien wydać decyzję w trybie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 66 ustawy Prawo budowlane, jednakże wskazane uchybienie nie wpływa na merytoryczną treść orzeczenia. Podkreślono, iż J. Z. legitymuje się decyzją Starosty z dnia "[...]" udzielającą pozwolenia na rozbiórkę części drewnianej przedmiotowego budynku. Wobec powyższego wszczęte postępowanie w sprawie jego stanu technicznego prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Organ odwoławczy nie podzielił poglądu skarżących, iż należało wydać decyzję w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane, bowiem decyzja taka kwalifikowałaby się do stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż orzekałaby w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Na powyższą decyzję skargę wnieśli M. i S. B., wnosząc o jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżących przedmiotowa decyzja nie rozstrzyga sprawy i rażąco narusza art. 66 ustawy Prawo budowlane. Wskazali, że ich wniosek dotyczący rozbiórki budynku gospodarczego należącego do J. Z. dotyczył całego obiektu, zarówno części drewnianej, jak i murowanej. Z akt postępowania wynika natomiast, iż decyzja Starosty dotyczy jedynie części drewnianej. Skarżący wskazali przy tym, że to właśnie część murowana stanowi niebezpieczeństwo. Znajdują się tam przegniłe krokwie, co powoduje, że dachówki spadają na działkę skarżących, a także nie ma w tej części orynnowania, przez co woda deszczowa spływa na ich działkę. Odnosząc się zaś do decyzji o rozbiórce drewnianej części budynku podnieśli, iż nie wiadomo czy w ogóle został wyznaczony termin do jej przeprowadzenia, w myśl zaś art. 66 Prawa budowlanego organ winien określić termin wykonania takiego obowiązku. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Co do zarzutu dotyczącego części murowanej budynku, wskazano iż J. Z. w miarę możliwości finansowych zobowiązała się jak najszybciej go odnowić. Wyrażono przy tym przekonanie, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w tym zakresie i poczyni stosowne czynności w celu wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego i ewentualnego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.nr153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa i nie mogą się ostać w obrocie prawnym. Podnieść należy, iż w niniejszej sprawie organy uznały, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) jest bezprzedmiotowe, gdyż w odniesieniu do części obiektu budowlanego objętego tym postępowanie została wydana decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę. Wskazać jednak należy, iż przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może być traktowany rozszerzająco. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi zatem jedynie w sytuacji, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. W niniejszej sprawie nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania, bowiem decyzja Starosty o pozwoleniu na rozbiórkę nie wyczerpuje merytorycznie rozstrzygnięcia, jakie organ powinien wydać na podstawie art. 66 ustawy Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 66 tej ustawy w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia właściwy organ, którym jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego lub wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Z kolei w myśl art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Z treści przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, iż organ jest zobowiązany do podjęcia określonych działań, a mianowicie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości związanych ze stanem technicznym budynku, a w odniesieniu do obiektu nieużytkowanego lub niewykończonego i nie nadającego się do remontu, odbudowy lub wykończenia – także nakazania rozbiórki. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 1998r., sygn. akt IV SA 1420/96, konstrukcja normy prawnej, zawartej w art. 66 pkt 1 Prawa Budowlanego, a w szczególności użyty w niej zwrot: "...właściwy organ wydaje decyzję nakazującą..." wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w treści art. 66 pkt 1-3, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W treści wydanej decyzji organ powinien określić zakres stwierdzonych nieprawidłowości, dotyczących stanu technicznego obiektu oraz termin ich likwidacji. Podobne uwagi można odnieść do treści art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Należy przy tym wskazać, iż decyzje wydawane w trybie art. 66 i 67 Prawa budowlanego zawierają nakazy. W związku z tym niewykonanie nałożonych w takich decyzjach obowiązków może spowodować wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu ich wykonania w trybie przymusowy. Tymczasem organy uznały, iż postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe ze względu na fakt, iż Starosta wydał pozwolenie na rozbiórkę części przedmiotowego obiektu, uznając iż skoro istnieje w obrocie prawnym prawomocna decyzja dotycząca rozbiórki części budynku, to organ nie może wydać decyzji w przedmiocie stanu technicznego budynku. Z taką interpretacją przepisów nie można się zgodzić. Należy bowiem wskazać, iż pozwolenie na rozbiórkę części budynku zawiera jedynie uprawnienie do określonego zachowania przez stronę, w tym wypadku do dokonania rozbiórki. Stanowi ono zatem jedynie akceptację zaproponowanego przez właściciela budynku rozwiązania, bez szczegółowej analizy stanu technicznego budynku, określenia zagrożenia dla sąsiednich budowli oraz mieszkających tam ludzi, jak również bez zakreślenia jakiegokolwiek terminu dla wykonania określonych czynności. Decyzja taka nie może być zatem wykonana w trybie przymusowym, a ponadto wygasa wraz z upływem okresu, o którym mowa w art. 37 Prawa budowlanego. Dopóki zatem decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę nie zostanie wykonana nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Celem bowiem ostatniego z wymienionych przepisów jest usunięcie nieprawidłowości związanych ze stanem technicznym budynku, a zatem usunięcia zagrożeń z tym związanych. Tego rodzaju nieprawidłowości winny być usunięte niezależnie od planów inwestycyjnych, czy też możliwości finansowych właściciela obiektu. Dopóki bowiem obiekt istnieje, istnieją zagrożenia związane z jego złym stanem technicznym. W związku z tym nie jest bezprzedmiotowe wydanie nakazów określonych w art. 66 Prawa budowlanego, a w przypadku określonym w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego – nakazu rozbiórki (z akt sprawy wynika, iż część budynku nie jest użytkowana). Wskazać przy tym należy, iż określona wyżej decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę dotyczy jedynie części obiektu. Natomiast z akt sprawy wynika, iż zły stan techniczny dotyczy całego obiektu. W niniejszej sprawie wymaga jednak także wyjaśnienia kwestia legitymacji M. i S. B. do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony. Należy bowiem mieć na względzie fakt, iż obowiązujące przepisy Prawa budowlanego nie w każdej sprawie przyznają przymiot strony właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z tą, na której znajduje się obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania. Na przykład zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, ale już w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu stroną jest wyłącznie inwestor (art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego). Przepisy zawarte w dziale VI Prawa budowlanego dotyczące utrzymania obiektów budowlanych nie zawierają przepisu określającego strony postępowania. Jedynie w art. 61 wskazano, iż właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Niewątpliwie zatem stronami postępowania w sprawach prowadzonych w oparciu o przepisy tego rozdziału są właściciele lub zarządcy obiektów, których postępowanie dotyczy. W ocenie Sądu jednak wobec braku przepisu szczególnego należy odwołać się do treści art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiącego, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W pojęciu interesu prawnego mieszczą się uprawnienia i obowiązki wynikające z przepisów prawa. Przy czym zgodnie z powszechnie przyjmowanym w literaturze i orzecznictwie stanowiskiem chodzi tutaj o przepisy szeroko rozumianego prawa materialnego (nie tylko zatem prawa administracyjnego, ale także innych gałęzi w tym np. prawa cywilnego). Organ winien zatem wyjaśnić, czy postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie dotyczy interesu prawnego M. i S. B., a zatem ustalić czy stan techniczny budynku należącego do J. Z. w jakikolwiek sposób oddziaływuje na uprawnienia skarżących jako właścicieli działki sąsiedniej. Wprawdzie skarżący zarówno na etapie postępowania przed pierwszą instancją, jak i postępowania odwoławczego podnosili, iż stan przedmiotowego obiektu ma wpływ na należącą do nich nieruchomość, ale organy w żaden sposób do argumentów tych się nie odniosły. Przy czym wskazać należy, iż nawet w przypadku uznania, iż skarżący nie posiadają legitymacji procesowej, nie powoduje bezprzedmiotowości niniejszego postępowania, gdyż postępowanie takie może się toczyć także z urzędu. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak na wstępie, orzekając o kosztach postępowania stosownie do art. 200 powołanej ustawy. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.