II SA/Ol 742/19

Dnia 23 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę. Postanowieniem z ... 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego . ... (dalej: PINB, organ pierwszej instancji) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z wybudowaniem na działce nr .. suszarni trzykomorowej i nałożył na D. Sp. z o.o. (dalej: inwestor, spółka) obowiązek przedłożenia w terminie do 30 czerwca 2019 r.: zaświadczenia Burmistrza R. o zgodności samowolnie wybudowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, w tym inwentaryzację architektoniczno-konstrukcyjną i ekspertyzę techniczną wykonanych robót budowlanych potwierdzającą ich zgodność ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami, opracowaną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu postanowienia podał, że przedmiotowa suszarnia składa się z 3 komór, ma konstrukcję aluminiową o wymiarach 29 m x 9,30 m, jest powiązana z gruntem (suszarnię przymocowano śrubami stalowymi do podłoża betonowego). Wewnątrz obiektu jest posadzka przemysłowa delatowana; ściany warstwowe, nagrzewnice zasilane kotłownią na biomasę, instalacja odprowadzania skroplin, wentylacja naturalna. Ustalił też, że obiekt wybudowano w 2018 r. Uwzględniając powyższe PINB stwierdził, że do inwestycji ma zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, z późn. zm.), gdyż suszarnia wybudowana została w warunkach samowoli budowlanej. Z uwagi na wielkość powierzchni tego obiektu (269,70 m2), budowa nie była objęta obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. e Prawa budowlanego, lecz wymagała pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1. PINB wywiódł, że w ustalonych okolicznościach faktycznych zobligowany był do umożliwienia inwestorowi legalizacji samowoli i wstrzymania przedmiotowych robót budowlanych, pomimo ich zakończenia. W złożonym zażaleniu inwestor zarzucił, że PINB nie wykazał, jakim obiektem w rozumieniu Prawa budowlanego jest przedmiotowa suszarnia. Stwierdził, że nieprawidłowo zakwalifikowano suszarnię jako obiekt budowlany, gdyż cechy tej konstrukcji wskazują, że jest to urządzenie w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Podkreślił, że suszarnia jest niezbędnym urządzeniem technicznym w toku obróbki drewna, bez której nie można zapewnić prawidłowej produkcji. Proces suszenia drewna jest kluczowy dla dalszego wykorzystania drewna o różnej wilgotności dla poszczególnych celów. Z uwagi na swoje gabaryty, urządzenia takie są montowane poza obiektami, w których odbywa się produkcja. W ocenie inwestora, funkcjonowanie suszarni jako urządzenia, które jest połączone z innym obiektem, nie ma znaczenia dla jego kwalifikacji jako urządzenia w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, skoro suszarnia zapewnia możliwość użytkowania obiektów produkcyjnych zgodnie z ich przeznaczeniem. Nie można wykluczyć, że każdy z tych elementów może być samodzielnym obiektem. Ponadto spółka zarzuciła, że wyznaczony przez organ termin jest zbyt krótki, aby zrealizować nałożone obowiązki. Stwierdziła, że organ pierwszej instancji niezasadnie wezwał do przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno-konstrukcyjnej i ekspertyzy technicznej, gdyż tych dokumentów nie wymieniono w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy) postanowieniem z ... 2019 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z wybudowaniem suszarni oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia organowi pierwszej instancji, w terminie do 31 sierpnia 2019 r.: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu postanowienia WINB wyjaśnił, że art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego określa dokumenty, które należy przedłożyć w toku legalizacji, odsyłając do przepisów Prawa budowlanego właściwych dla wniosku o pozwolenie na budowę. Niezasadnie zatem PINB nakazał inwestorowi przedłożenie ekspertyzy i inwentaryzacji architektoniczno-konstrukcyjnej, gdyż dokumenty te nie są wymienione w art. 48 ust. 3 pkt 2. WINB zauważył także, że jeżeli organ ma wątpliwości co do jakości wykonania obiektu, to może nakazać ekspertyzę lub inwentaryzację w trybie art. 81 ust. 2c Prawa budowlanego. Przy sporządzaniu projektu obiektu podlegającego legalizacji wykonane roboty zostaną zinwentaryzowane, a osoba posiadające właściwe uprawnienia odniesie się do prawidłowości ich wykonania. WINB podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że budowę suszarni należało zgłosić właściwemu organowi. Za niezasadne uznał natomiast pogląd inwestora, że suszarnia jest jedynie urządzeniem do obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Zauważył, że przedmiotowa suszarnia jest samodzielnym konstrukcyjnie i technicznie obiektem budowlanym (budowlą), trwale związanym z gruntem przez przyśrubowanie do betonowego podłoża. Proces produkcji drewna nie jest uzależniony od jej istnienia i działania, gdyż drewno można przewozić do suszarni zlokalizowanych w innych miejscach i wybudowanych legalnie. Działanie suszarni nie jest zatem ściśle związane z prowadzeniem działalności przez spółkę w postaci produkcji drewna, gdyż surowiec można suszyć w jakiejkolwiek suszarni. Obiekt objęty badanym postępowaniem nie jest zatem urządzeniem do innego obiektu budowlanego, umożliwiającym jego użyłkowanie zgodnie z przeznaczeniem. Organ odwoławczy wskazał ponadto aktualny numer działki, na której znajduje się suszarnia. Inwestor wywiódł skargę do tut. Sądu na powyższe postanowienie. Zarzucił, że skoro WINB merytorycznie rozstrzygnął sprawę, to powinien był poczynić własne ustalenia, a nie opierać się na ustaleniach organu pierwszej instancji. Spółka wywiodła, że przedmiotowa suszarnia jest urządzeniem, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, gdyż jest niezbędna w toku obróbki drewna. Wyjaśniła, że z uwagi na specyfikę drewna, nieracjonalne jest jego suszenie w innym zakładzie niż ten, w którym odbywa się jego produkcja. Zaznaczyła, że z uwagi na gabaryty, suszarnie są montowane poza obiektami, w których odbywa się produkcja, co nie zmienia jej kwalifikacji jako urządzenia w rozumieniu powołanego przepisu. Wskazała ponadto, że suszarnia została zamontowana do betonowego podłoża, jest więc mobilna, gdyż nie wymagała budowy fundamentów. Skarżąca wniosła uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ono przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca nie zakwestionowała prawidłowości ustalenia, że przedmiotowa suszarnia ma konstrukcję aluminiową o wymiarach 29 m x 9,30 m (pow. 269,70 m2) i jest powiązana z gruntem przez przytwierdzenie śrubami stalowymi do podłoża betonowego. Wewnątrz obiektu są m.in. posadzka przemysłowa, nagrzewnice zasilane kotłownią na biomasę i instalacja odprowadzająca skropliny. Sporne jest, czy opisana suszarnia jest obiektem budowlanym wymagającym pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, a w konsekwencji, czy w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 48 tej ustawy, czy też jest to mobilne urządzenie techniczne wyłączone spod reglamentacji Prawa budowlanego. Zdaniem inwestora suszarnia stanowi urządzenie budowlane wskazane w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Wobec tego, nie można mówić o budowie wymagającego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, lecz o montażu urządzenia technicznego. Stanowiska tego nie można zaakceptować. Zgodnie z art. 3 pkt 9 "urządzeniem budowlanym" jest urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. W świetle przytoczonej definicji nie można uznać, że przedmiotowa suszarnia jest urządzeniem technicznym. Nie jest ona bowiem elementem niezbędnym do funkcjonowania pomieszczenia do produkcji drewna, w konsekwencji czego oba obiekty powinny być kwalifikowane jako całość techniczno-użytkowa. Suszarnia i budynki, w których jest prowadzona produkcja drewna, są odrębnymi, niezależnymi od siebie obiektami, które mogą funkcjonować razem lub oddzielnie. Okoliczność, że z przyczyn ekonomicznych i z uwagi na specyfikę produkcji drewna celowe jest korzystanie z suszarni zlokalizowanej przy pomieszczeniach do produkcji drewna, nie ma wpływu na kwalifikację suszarni w świetle przepisów Prawa budowlanego. Przedmiotowa suszarnia jest trwale związaną z gruntem budowlą, której wzniesienie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Przez "budowlę" (art. 3 pkt 3) należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przez roboty budowlane (art. 3 pkt 7) należy rozumieć m.in. prace polegające na budowie, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, którym stosownie do art. 3 pkt 1 jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Roboty budowlane obejmują więc także np. ustawienie na działce inwestora gotowego obiektu (np. kontenera) czy też wykonanie go z elementów prefabrykowanych. Wskazać również należy, że sam sposób związania przedmiotowej suszarni z gruntem nie przesądza o uznaniu jej za urządzenie, którego wzniesienie nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego. Skarżąca przyznała, że suszarnia została zamocowana śrubami do utwardzonego podłoża. Okoliczność, że dany obiekt jest przestawny i zawiera prefabrykowany fundament powierzchniowy nie oznacza jeszcze, że nie można przyjąć, że nie jest on trwale związany z gruntem. W aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. Fundament, przenosząc na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, ma zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie czy zniszczenie przez działania sił przyrody (zob. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 223/18, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). "Trwałe związanie z gruntem" sprowadza się więc do posadowienia obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce (zob. wyrok NSA z 11 maja 2012 r., II OSK 323/11, CBOSA). Z powyższego wynika, że przedmiotowa suszarnia jest trwale związana z gruntem w świetle powołanych przepisów Prawa budowalnego. Bez prawnego znaczenia jest także okoliczność, że obiekt suszarni wyposażony jest w funkcjonalnie połączone ze sobą skomputeryzowane i zautomatyzowane przewody i elementy. Wykonanie opisanego obiektu budowlanego (to jest budowli o aluminiowej konstrukcji o wymiarach 29 m x 9,30 m, trwale związanej z utwardzonym podłożem za pomocą śrub), bez względu na jej wyposażenie w określone maszyny czy urządzenia, wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Wymienione w art. 28 ust. 1 przepisy art. 29 - art. 31 Prawa budowlanego zawierają zamknięty katalog robót budowlanych, do których można przystąpić bez uzyskania pozwolenia na budowę. Stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania suszarnia do drewna o powierzchni 269,70 m2 nie mieści się w hipotezie art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. e Prawa budowlanego, zgodnie którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej - suszarni kontenerowych o powierzchni zabudowy do 21 m2, wobec czego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym zasadnie organy nadzoru budowlanego oceniły, że suszarnia ta nie jest urządzeniem budowlanym, którego posadowienie jest zwolniony z uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro bezspornie inwestor nie legitymował się taką decyzją, zastosowanie miał art. 48 Prawa budowlanego. Przyznać należy, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w zakresie kwalifikacji spornej suszarni w świetle Prawa budowlanego jest lakoniczne. Powyższe naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. nie może jednak skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia, gdyż nie jest to wada mogąca mieć istotny wpływ na wynik sprawy w światle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.p. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.