II SA/Ol 744/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2015 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie dodatku służbowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]", nr "[...]" oraz umarza postępowanie administracyjne w tej sprawie; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego kwotę 257 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu odwołania mł. bryg. P.P, uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] i stwierdził nieważność decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] ustalającej mł. bryg. P.P. dodatek służbowy w wysokości 1050 zł. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja z dnia [...], będąca decyzją uznaniową, nie zawierała prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, nie wskazano w niej konkretnych powodów oraz motywów zmiany skarżącemu wysokości dodatku służbowego. Następnie decyzją z dnia [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej (dalej jako: Komendant Miejski) ustalił z dniem 1 maja 2011 r. mł. bryg. P.P. dodatek służbowy w wysokości 1050 zł. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 13 ust. 6 pkt 1, art. 87 ust. 1 pkt 2, art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1340) zwanej dalej: u.p.s.p. oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 37, poz. 212 ze zm.) zwanego dalej: rozporządzeniem z dnia 27 lutego 2008 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do umorzenia postępowania, gdyż nie stało się ono bezprzedmiotowe, a zatem organ jest zobowiązany do zakończenia postępowania wydaniem decyzji w sprawie ustalenia P.P. dodatku służbowego. Sprawa ta nie jest tożsama ze sprawą zakończoną decyzją Komendanta Miejskiego z dnia [...], gdyż wskazaną decyzją mianowano z dniem [...] mł. bryg. P.P. na stanowisko służbowe dowódcy zmiany i ustalono wysokość dodatku służbowego w kwocie 1536 zł. Mianowanie nastąpiło na skutek raportu P.P., w którym strażak zawarł prośbę o przeniesienie na inne stanowisko służbowe i zachowanie dotychczasowych warunków płacowych. Organ, przytaczając zebrane w sprawie dowody, wskazał, że ustalenie dodatku służbowego w wysokości 1050 zł wynikało z obniżenia stopnia zdyscyplinowania przy realizacji zadań służbowych, zaistniałych przypadków braku dyspozycyjności związanej z zajmowanym stanowiskiem i odpowiedzialności za podejmowane decyzje służbowe. Nadto stwierdzono, że wysokość ustalonego strażakowi dodatku służbowego na dzień [...] 2010 r. była wyższa od dodatków służbowych ustalonych wobec innych dowódców zmian. Po stwierdzeniu dysproporcji w wysokości dodatków służbowych dowódców zmiany Jednostki Ratowniczo-Gaśniczej, Zastępca Komendanta Miejskiego wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2011 r. wskazał na zasadność wyrównania do podobnego poziomu dodatków służbowych dowódców zmian, biorąc pod uwagę charakter pełnionej służby i zakres zadań związanych z zajmowanym stanowiskiem, analogiczny dla wszystkich dowódców zmiany, przy uwzględnieniu przesłanek wynikających z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 lutego 2008 r. W tej sytuacji organ uznał, że konieczność wyrównania dodatku służbowego P.P. do podobnego poziomu dodatków służbowych pozostałych dowódców zmian stanowi inny szczególnie uzasadniony przypadek będący podstawą do obniżenia strażakowi dodatku służbowego. P.P. wniósł odwołanie od powyższej decyzji domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zwanej dalej: k.p.a., poprzez wydanie decyzji ustalającej dodatek służbowy, w sytuacji gdy postępowanie to jest bezprzedmiotowe z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Komendanta Miejskiego z dnia [...]. i funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji tego organu z dnia [...] ustalającej dodatek służbowy w wysokości 1536 zł; - art. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji ze skutkiem na 4 lata wstecz; - § 5 rozporządzenia z dnia 27 lutego 2008 r. poprzez uznanie, że zaszły przesłanki do obniżenia wysokości dodatku służbowego i to ze skutkiem na 4 lata wstecz; - art. 7 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania z urzędu pomimo braku wniosku strony w tym zakresie i istnienia ostatecznej decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości dodatku służbowego. Decyzją z dnia [...], nr [...]Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (dalej jako: Komendant Wojewódzki) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że stwierdzenie nieważności orzeczenia organu władzy publicznej powoduje, że pozostaje niezakończone postępowanie administracyjne, które powinno zostać zakończone poprzez orzeczenie merytoryczne dotyczące przedmiotu postępowania albo poprzez umorzenie postępowania, jeżeli zachodzą ku temu przesłanki. Po stwierdzeniu nieważności decyzji Komendanta Miejskiego z dnia [...] postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie wysokości dodatku wskutek zaistnienia zdarzeń dotyczących tylko tego postępowania. Bezprzedmiotowości tego postępowania nie można upatrywać w istnieniu w obrocie prawnym decyzji z dnia [...], która dotyczy innego, wcześniejszego postępowania. Organ wyjaśnił również, że nie doszło do naruszenia podstawowych zasad procedury administracyjnej czy art. 2 Konstytucji RP. Postępowanie administracyjne związane z ustaleniem wysokości dodatku funkcjonariuszowi Państwowej Straży Pożarnej jest postępowaniem wszczynanym z urzędu, organ nie może uzależniać wszczęcia tego postępowania od wniosku strony. Wskazano, że ochrona praw nabytych nie ma charakteru bezwzględnego. Jeżeli zostanie stwierdzona nieważność decyzji, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek ustalenia praw i obowiązków strony w zakresie prowadzonego postępowania, a zatem również z uwzględnieniem czasu, dla którego ustalał uprzednio zakres praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym. W innym przypadku powstałby okres, w którym taki zakres praw pozostawałby nieustalony, przy istnieniu ustawowych przesłanek do jego określenia. Organ stwierdził, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, decyzja ustalająca skarżącemu dodatek służbowy w kwocie 1050 zł była przemyślana i właściwa. Otrzymywanie przez skarżącego dodatku służbowego w kwocie wyższej (zachowanej z poprzedniego stanowiska) nie znajduje uzasadnienia, gdyż zgodnie z rozporządzeniem z dnia 27 lutego 2008 r. Komendant Miejski PSP ma prawo do analizowania warunków i okoliczności pełnionej służby w każdym czasie. Nie oznacza to, że dodatek taki nie może zostać zmieniony na niekorzyść, gdyż wraz ze zmianą stanowiska i zakresu pełnionej służby stopień odpowiedzialności może ulec istotnej zmianie. Biorąc pod uwagę zasady zawarte w § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 lutego 2008 r. oraz zasadę niedyskryminacji w zatrudnieniu i wynagrodzeniu, organ uznał, że Komendant Miejski miał prawo dokonać obniżenia wysokości dodatku służbowego. Na tą decyzję P.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentu: pisma Komendy Wojewódzkiej PSP w O. z dnia 20 kwietnia 2015 r. na okoliczność ustalenia niezgodności z prawem obniżania dodatków służbowych strażakom, którym nadawany jest wyższy stopień służbowy oraz wskazanych akt osobowych na okoliczność stwierdzenia nierównego traktowania strażaków w jednostce w zakresie ustalania wysokości dodatków służbowych w przypadkach długotrwałego przebywania na zwolnieniach lekarskich. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji ustalającej dodatek służbowy w wysokości 1050 zł, w sytuacji gdy postępowanie to jest bezprzedmiotowe z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Komendanta Miejskiego z dnia [...] i funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji tego organu z dnia [...] ustalającej dodatek służbowy w wysokości 1536 zł; - art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego i reguły ochrony praw słusznie nabytych w związku z utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji, która określała wysokość dodatku służbowego ze skutkiem na 4 lata wstecz w sytuacji, gdy sprawa dodatku służbowego była rozstrzygnięta ostateczną decyzją z dnia [...]; - § 5 rozporządzenia z dnia 27 lutego 2008 r. poprzez uznanie, że zaszły przesłanki do obniżenia wysokości dodatku służbowego i to ze skutkiem na 4 lata wstecz; - art. 7, art. 8 i art. 11 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu wszczęcia postępowania z urzędu pomimo braku wniosku strony w tym zakresie i istnienia ostatecznej decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości dodatku służbowego. W uzasadnieniu podniesiono, że postępowanie w sprawie ustalenia dodatku służbowego jest bezprzedmiotowe, gdyż po stwierdzeniu nieważności decyzji Komendanta Miejskiego z dnia [...] nastąpił powrót do decyzji tego organu z dnia [...] ustalającej dodatek służbowy w wysokości 1536 zł. Stwierdzenie nieważności decyzji spowodowało uchylenie ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych, na podstawie których została ona wydana. Organ nie może zatem powoływać się w nowej decyzji na tę samą podstawę faktyczną, która spowodowała obniżenie skarżącemu dodatku służbowego. Organ nie może również wydawać decyzji w sytuacji, gdy istnieje inna decyzja ostateczna dotycząca tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Zatem postępowanie w sprawie ustalenia skarżącemu dodatku służbowego powinno zostać umorzone w chwili, gdy po stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] sprawa została przekazana Komendantowi Miejskiemu. Skarżący podkreślił również, że trwałość praw nabytych jest podstawową wartością w demokratycznym państwie prawa. Z uwagi na jej treść organ nie może kształtować sytuacji prawnej jednostki ze skutkiem ex tunc. Zdaniem skarżącego, decyzja w przedmiocie obniżenia wysokości dodatku służbowego może wywierać skutki jedynie na przyszłość. Podniesiono również naruszenie zasady równości przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Zmiana wysokości dodatku służbowego nastąpiła bowiem tylko względem skarżącego, nie obniżono tego dodatku innym strażakom. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 29 października 2015 r. pełnomocnik organu podniósł, że skarżący obecnie pełni służbę w Powiatowej Komendzie Straży Pożarnej w I. Pomimo stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie dodatku służbowego, dalej istniały przesłanki do zakończenia tej sprawy w formie decyzji . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli skarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rzeczonej sprawie ocenie Sądu poddana została decyzja Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...], którą ustalono skarżącemu z dniem 1 maja 2011 r. dodatek służbowy w wysokości 1050 zł. Decyzje te zostały wydane w związku ze stwierdzeniem nieważności wcześniejszej decyzji Komendanta Miejskiego z dnia [...] ustalającej skarżącemu dodatek służbowy w wysokości 1050 zł. Zgodnie z art. 86 w zw. z art. 87 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, uposażenie strażaka składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia, w tym dodatku służbowego. Stosownie zaś do § 5 ust 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej, strażakowi przyznaje się, ustalany kwotowo, dodatek służbowy w wysokości do 50 % otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień. Warunkami przyznawania i okolicznościami uwzględnianymi przy ustalaniu i zmianie wysokości dodatku służbowego są: 1) dyspozycyjność związana z zajmowanym stanowiskiem i odpowiedzialność za podejmowane decyzje służbowe oraz stopień zdyscyplinowania przy realizacji zadań służbowych; 2) udział w ćwiczeniach i zgrupowaniach; 3) udział w akcjach ratowniczych poza terenem działania jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej, w której strażak pełni służbę; 4) sprawność fizyczna, potwierdzona wynikami sprawdzianów; 5) inne szczególnie uzasadnione przypadki, uzasadniające przyznanie dodatku służbowego. Ustęp 3 § 5 ww. rozporządzenia stanowi natomiast, że dodatek służbowy przyznaje strażakowi i określa jego wysokość przełożony uprawniony do mianowania lub powołania. Z cytowanych wyżej przepisów wynika, że dodatek służbowy przysługuje strażakowi, zatem jest to element obligatoryjny jego wynagrodzenia, natomiast zadaniem organu uprawnionego do mianowania lub powołania strażaka jest ustalenie jego wysokości. W tym zakresie przepis ten zawiera szczegółowe wskazania, jakimi ma kierować się organ właściwy do ustalania wysokości omawianego dodatku. Po pierwsze dodatek ten ustalany jest jako konkretna kwota. Po drugie - jego wysokość nie może być wyższa niż 50% podstawy jego obliczania, czyli łącznej kwoty otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień, a po trzecie - przesłankami mającymi wpływ na jego ustalenie lub zmianę jego wysokości, są tylko te warunki i okoliczności, jakie zostały wymienione w pkt 1-5. Zatem organ jest umocowany do ustalenia wysokości przyznanego strażakowi dodatku służbowego w oparciu przesłanki wskazane w powyższym przepisie, przy czym jego uprawnienie sprowadza się do ustalenia kwoty dodatku, którego jedynie górna granica jest limitowana prawem. Oznacza to, że dodatek nie musi być przyznawany każdorazowo w maksymalnej wysokości, a jedynie nie może jej przekraczać. W konsekwencji w tym zakresie organy działają w ramach uznania administracyjnego, stąd decyzja dotycząca ustalenia wysokości dodatku służbowego, powzięta w wyniku prawnie dozwolonego wyboru rozstrzygnięcia przez organ, jest decyzją administracyjną o charakterze uznaniowym (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., I OSK 2705/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić, że decyzja ustalająca dodatek służbowy strażakowi jest decyzją konstytutywną, a zatem kształtuje sytuację strony wyłącznie na przyszłość. Decyzja taka nie może działać ex tunc, bowiem tworzy ona nowy stan prawny. Żaden przepis u.p.s.p. czy rozporządzenia z dnia 27 lutego 2008 r. nie upoważnia organu do ustalenia skarżącemu dodatku służbowego z mocą wsteczną. Ze względu na obowiązującą w prawie polskim zasadę lex retro non agit, po to, aby możliwe było wydanie w konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, musiałby takie upoważnienie przepis prawa wyraźnie przewidywać (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2012 r., I OSK 1099/12, dostępny w CBOSA). Tymczasem przepisy u.p.s.p. oraz rozporządzenia z dnia 27 lutego 2008 r. umożliwiają zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, jedynie ze skutkiem teraźniejszym (ex nunc). Organy obu instancji nie były zatem uprawnione do ustalania skarżącemu wysokości dodatku służbowego z mocą wsteczną, tj. od dnia 1 maja 2011 r. W rozpoznawanej sprawie nie można również zapominać, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji zostały wydane po stwierdzeniu nieważności wcześniejszej decyzji Komendanta Miejskiego z dnia [...] ustalającej skarżącemu z dniem 1 maja 2011 r. dodatek służbowy w wysokości 1050 zł. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji nie ogranicza się do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, ale powoduje uznanie, iż decyzja ta od samego początku nie wywołała skutków prawnych. Dla samej sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji, której nieważność stwierdzono, następstwa prawne mogę być różne. Po stwierdzeniu nieważności decyzji sprawa wraca do ponownego rozpatrzenia, do postępowania głównego. Organ ponownie rozpatrujący sprawę rozstrzyga ją merytorycznie albo wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, w sytuacji gdy jest ono bezprzedmiotowe. Może być bowiem wykluczona możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy np. w przypadku braku podstawy prawnej decyzji, stwierdzenia powagi rzeczy osądzonej, skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. W takim przypadku po stwierdzeniu nieważności decyzji sprawa, o której ona rozstrzygała, będzie musiała zostać zakończona wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. W rozpoznawanej sprawie wyeliminowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] obniżającej skarżącemu dodatek służbowy oznacza pozbawienie jej mocy wiążącej od momentu wydania. Nastąpił zatem powrót do sytuacji, która miała miejsce przed wydaniem decyzji z dnia [...], czyli do sytuacji, kiedy obowiązywała decyzja z dnia [...] ustalająca skarżącemu dodatek służbowy w wysokości 1536 zł. W tej sytuacji za bezprzedmiotowe należało uznać prowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie wysokości tego dodatku za okres wsteczny od dnia 1 maja 2011 r., i na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie powinno ulec umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c oraz art. 145 § 3 i 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej ustalenia wysokości dodatku służbowego strażakowi za okres od 1 maja 2011 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 205 § 2 powołanej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).