II SA/Ol 745/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA Adam Matuszak Asesor WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2005 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. A. P. zarejestrował się w urzędzie pracy dnia 1 lipca 2005 r. przedkładając świadectwo pracy potwierdzające, iż bezpośrednio przed rejestracją - w okresie od 6 grudnia 1982r. do 30 czerwca 2005r. był zatrudniony w Gospodarstwie Rolnym "[...]" w pełnym wymiarze czasu pracy. Decyzją Starosty N. z dnia 26 lipca 2005 r. uznano A. P. za osobę bezrobotną z dniem 1 lipca 2005r. oraz odmówiono mu przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu wskazano, iż brak jest podstaw do przyznania zasiłku, gdyż do wymaganych 365 dni pracy przypadających w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie można zaliczyć okresu od 1 czerwca 2004r. do dnia 30 czerwca 2005r., tj. zatrudnienia w Gospodarstwie Rolnym "[...]" w N., gdyż jest to okres pracy, od którego nie istniał obowiązek opłacania składek na Fundusz pracy. Zgodnie bowiem z art. 104 ust. 1 powołanej ustawy obowiązkowe składki na Fundusz Pracy opłacają pracodawcy oraz inne jednostki organizacyjne za osoby pozostające w stosunku pracy, zaś stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 25 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy pracodawcą jest jednostka organizacyjna, chociażby nie posiadała osobowości prawnej a także osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą, która zatrudnia lub ma zamiar zatrudnić co najmniej jednego pracownika. W związku z tym uznano, iż rolnik prowadzący Gospodarstwo Rolne nie jest pracodawcą w rozumieniu powyższych przepisów, a tym samym nie ma obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy. Od decyzji tej odwołał się A. P. Podał, iż w Gospodarstwie Rolnym w N. – którym ostatnio zarządzał J. S. - pracował przez 23 lata. Dnia 29 marca 2005r. otrzymał trzymiesięczne wypowiedzenie z powodu likwidacji produkcji zwierzęcej przy której pracował, a w dniu 1 lipca 2005r. zarejestrował się w urzędzie pracy, przedkładając wymagane dokumenty. Jednakże otrzymał decyzję odmowną, co stawia go w trudnej sytuacji materialnej. Podniósł, iż czuje się pokrzywdzony przez prawo. Decyzją z dnia 9 sierpnia 2005r. Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu przytoczono treść art. 71 ust. 1 pkt 2 lit a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Podano, iż z przedłożonego świadectwa pracy wynika, iż A. P. był zatrudniony w okresie od 6 grudnia 1982r. do 30 czerwca 2005r. w Gospodarstwie Rolnym "[...]" – J. S. – na stanowisku pracownika produkcji zwierzęcej. Wskazano, iż ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wymienia podmioty, które mają obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy oraz określa okoliczności, w których obowiązek ten powstaje. Z treści art.104 ust. 1 pkt 1 lit wynika, iż obowiązkowe składki na Fundusz Pracy opłacają pracodawcy oraz inne jednostki organizacyjne za osoby pozostające w stosunku pracy lub stosunku służbowym. Z kolei art. 2 ust. 1 pkt 25 powołanej ustawy stanowi, iż pod pojęciem pracodawcy należy rozumieć jednostkę organizacyjną, chociażby nie posiadała osobowości prawnej a także osobę fizyczną prowadząca działalność gospodarczą, która zatrudnia lub ma zamiar zatrudnić co najmniej jednego pracownika oraz inne jednostki organizacyjne za osoby pozostające w stosunku pracy lub stosunku służbowym. Natomiast osoby fizyczne nie prowadzące działalności gospodarczej nie zostały wymienione wśród podmiotów zobowiązanych do opłacania składek na Fundusz Pracy. Powołano się na przepisy art. 2 i 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807, ze zm.), wskazując iż zgodnie z art. 2 działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin złóż, a także działalność zawodowa wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Natomiast art. 3 tejże ustawy wyłącza możliwość stosowania jej przepisów do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów. Zatem prowadzenie gospodarstwa rolnego nie jest prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Reasumując wskazano, iż zgodnie z przepisami ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje, gdy zostanie udokumentowany wymagany okres zatrudnienia i wysokość osiąganego w tym czasie wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, ale ponadto od wynagrodzenia tego musi istnieć obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Nie ma natomiast możliwości przyznania zasiłku dla bezrobotnych ze względu na trudną sytuację materialną. W związku z tym stwierdzono, iż odwołujący się nie udokumentował wymaganego okresu zatrudnienia, uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych. Na powyższą decyzję skargę wniósł A. P. Podał, iż nie rozumie z jakich przyczyn odmówiono mu prawa do zasiłku, gdyż jego zakład pracy odprowadzał składki na Fundusz Pracy. Wyjaśnił, iż przepracował w tym samym zakładzie pracy 23 lata, zaś po jego prywatyzacji nie otrzymał żadnej odprawy, tak jak to miało miejsce w innych zakładach pracy. Wskazał ponadto, iż był takim samym pracownikiem jak każdy inny zatrudniony, a obecnie pozostał bez żadnych środków do życia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, podkreślając iż decyzja w przedmiocie prawa do zasiłku nie ma charakteru uznaniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie jej wydania. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie stwierdzić należy, iż słusznie organy orzekające uznały, iż skoro skarżący wywodzi swoje prawo do zasiłku z aktywności zawodowej wynikającej ze stosunku pracy, to jego uprawnienia zasiłkowe należało badać pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz. 1001, ze zm.). W myśl tego przepisu prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z wyjątkiem obowiązku opłacania składek za niepełnosprawnych, o których mowa w art. 104; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący pozostawał w zatrudnieniu przez 365 dni w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem w urzędzie pracy. Z przedłożonego zaświadczenia wynika także, iż od jego wynagrodzenia pracodawca opłacał składki na Fundusz Pracy. Wprawdzie w aktach sprawy brak jest informacji o kwocie wynagrodzenia, jakie uzyskiwał skarżący, lecz biorąc pod uwagę fakt, iż organy zatrudnienia okoliczności tej nie podnosiły, stąd też w dalszych rozważaniach Sąd odniósł się do spornych kwestii, przy założeniu iż kwota ta wynosił co najmniej kwotę minimalnego wynagrodzenia. Jednakże przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny tę okoliczność jednoznacznie wyjaśnić i ustalenia w tym zakresie należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, badając przesłanki do przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Natomiast kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, czy w świetle art. 104 ust. 1 pkt 1 lit a w związku z art. 2 ust. 1 pkt 25 powołanej ustawy od wynagrodzenia skarżącego istniał obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy, a w konsekwencji czy spełnione zostały łącznie przesłanki, od których zależy nabycie prawa do zasiłku na podstawie art. 71 ust. 1 pk 2 lit. a ustawy. Organy orzekające w niniejszej sprawie uznały bowiem, iż skarżącemu nie przysługuje prawo do zasiłku, ponieważ był zatrudniony przez osobę fizyczną prowadzącą działalność rolniczą, a osoba taka nie jest pracodawcą w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 25 ustawy i w świetle art. 104 ust. 1 pkt 1 lit. i nie ma ona obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy od wynagrodzenia wypłacanego zatrudnionym pracownikom. Zważyć jednak należy, iż powołane przepisy ustawy nie są jednoznaczne i pozostawiają wątpliwości co do kręgu podmiotów zobowiązanych do uiszczania składek na Fundusz Pracy od wynagrodzeń wypłacanych pracownikom. Należy podnieść, iż art. 104 ust. 1 określa podmiotowe i przedmiotowe przesłanki, od spełnienia których zależy obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy. W przypadku skarżącego – przy założeniu że osiągał on co najmniej kwotę minimalnego wynagrodzenia – niewątpliwie spełniona została przesłanka przedmiotowa, gdyż pozostawał on w stosunku pracy. Natomiast oceny wymaga okoliczność, czy została także spełniona przesłanka podmiotowa, tj. czy podmiot u którego był zatrudniony skarżący miał obowiązek taką składkę odprowadzać. W tym zakresie przyjęte przez organy założenie, iż podmiotem zatrudniającym była osoba fizyczna, a nie jednostka organizacyjna, tj. gospodarstwo rolne budzi wątpliwości. Należy jednak przede wszystkim podnieść, iż dokonując wykładni obowiązujących przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie należy mieć na względzie wynikającą z art. 32 Konstytucji RP zasadę równego traktowania wobec prawa obywateli odznaczających się określoną cechą wspólną. W tym przypadku taką cechą wspólną jest świadczenie pracy w ramach stosunku pracy za wynagrodzeniem odpowiadającym kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia. Zatem wątpliwości interpretacyjnych nie można tłumaczyć w taki sposób, aby różnicować uprawnienia zasiłkowe osób bezrobotnych, tylko ze względu na zatrudniający ich podmiot. Taka wykładnia prawa stanowiłaby bowiem jawną i nieusprawiedliwioną dyskryminację. W tym kontekście analizując treść art. 104 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wskazać należy, iż wprawdzie ustawodawca wymienił enumeratywnie podmioty zobowiązane do uiszczania składek na Fundusz Pracy, ale konstrukcja tego przepisu wskazuje na to, iż jego zamiarem było objęcie tym obowiązkiem jak najszerszego kręgu podmiotów, a stworzenie ich katalogu miało na celu jedynie jednoznaczne wskazanie płatnika tych składek. Podnieść bowiem należy, iż o ile w ust. 1 pkt 1 i 2 wymieniono konkretne podmioty zobowiązane do odprowadzania składek, to w ust. 1 pkt. 3 tego artykułu określono, iż obowiązek taki ciąży także na innych niż wymienione w pkt 1 i 2 osobach, za wyjątkiem tych, które ściśle w tym przepisie zostały określone. Ponadto w odniesieniu do osób pozostających w stosunku pracy obowiązek uiszczania składek nałożono na pracodawcę oraz inne jednostki organizacyjne. Także w definicji pracodawcy zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 25 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy zatrudnienia) wskazano, iż za pracodawcę uważa się jednostkę organizacyjną, chociażby nie posiadała osobowości prawnej, a także osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, które zatrudniają lub mają zamiar zatrudnić co najmniej jednego pracownika. Jednocześnie ani ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ani też żaden inny obowiązujący przepis prawa nie definiuje pojęcia "jednostki organizacyjnej". Należałoby zatem rozważyć, czy gospodarstwu rolnemu zatrudniającemu co najmniej jednego pracownika można przypisać przymiot jednostki organizacyjnej. Stwierdzić należy, iż w naszym systemie prawnym można znaleźć akty prawne, które pośrednio wskazują na możliwość przypisania takiego przymiotu gospodarstwu rolnemu. W pierwszej kolejności należałoby się odwołać do definicji gospodarstwa rolnego zawartej w art. 553 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którą za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W wyroku Sądu Najwyższego z 2 czerwca 2000 r. (sygn. akt II CKN 1067/98, OSP 2001/2/27) wyrażono w związku z tym pogląd, iż gospodarstwo rolne jest jednostką gospodarczą zorganizowaną na nieruchomości rolnej. Przy czym zwrócono uwagę na fakt, iż wzmianka zawarta w art. 553 Kc o całości gospodarczej kieruje (...) ku pojęciu działalności gospodarczej i pozwala wnioskować, że w tym przepisie, umieszczonym w części tytułu kodeksu cywilnego dotyczącej przedsiębiorstw, ustawodawca unormował gospodarstwo jako jednostkę produkcyjną, zajmującą się stale i zawodowo wytwarzaniem dóbr, tradycyjnie kwalifikowanych do działu rolnictwo. Należy także wskazać na unormowania zawarte w ustawie z dnia 29 czerwca 1995r. o statystyce publicznej (Dz. U. Nr 88 poz. 439 ze zm.), z których wynika pośrednio, iż gospodarstwo rolne jest zaliczane do jednostek organizacyjnych. Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 6 tej ustawy gospodarstwa rolne są wpisywane do rejestru podmiotów, obejmującego osoby prawne, jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą (art. 42 ust. 1). W świetle powyższych rozważań należałoby zatem uznać, iż jeżeli w ramach zorganizowanej całości gospodarczej jaką jest gospodarstwo rolne prowadzona jest działalność wytwórcza i jest zatrudniany na ten użytek pracownik to nie można stanowczo twierdzić, iż gospodarstwo rolne nie mieści się w pojęciu jednostki organizacyjnej, a w konsekwencji że nie jest pracodawcą w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 25 ustawy. Należy przy tym podkreślić, iż w ocenie Sądu trudno jest dopatrzyć się jakichkolwiek racjonalnych przesłanek przemawiających za uznaniem, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie z uprawnień zasiłkowych osób legitymujących się określonym ustawowo okresem uprawniającym do zasiłku i wynagrodzeniem tylko ze względu na fakt, iż ich miejscem pracy było gospodarstwo rolne. Za takim stanowiskiem przemawia również okoliczność, iż ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 164 poz. 1360), która weszła w życie z dniem 1 listopada 2005 r., dokonano nowelizacji art. 2 ust. 1 pkt 25 powoływanej ustawy określając, iż pracodawcą jest jednostka organizacyjna, chociażby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one co najmniej jednego pracownika. Tego rodzaju przedsięwzięcie legislacyjne świadczy o zamiarze wyraźnego i jednoznacznego unormowania tej kwestii, a nie o nowym uregulowaniu sytuacji prawnej osób ubiegających się o przyznanie prawa do zasiłku w związku z utratą miejsca pracy w gospodarstwie rolnym. Biorąc pod uwagę powyższe argumenty Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy. Ponadto - jak wskazano wyżej – niewyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych, a mianowicie brak jest danych odnośnie wysokości wynagrodzenia uzyskiwanego przez skarżącego w ostatnim miejscu pracy, co ma także istotny wpływ na ustalenie jego uprawnień zasiłkowych. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.