II SA/Ol 745/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2011 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Wnioskiem z dnia "[...]" M. C. zwróciła się do Dyrektora Zakładu Karnego w I. o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego poprzez zakup mieszkania położonego w I. przy ulicy O. "[...]", w którym zamieszka od dnia 15 maja 2011r. Jednocześnie wnioskodawczyni podała, iż obecnie mieszka u rodziców i dotychczas nigdy nie otrzymała pomocy finansowej. Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" Dyrektor Zakładu Karnego w I. odmówił przyznania M. C. wnioskowanej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w świetle złożonych przez wnioskodawczynię dokumentów należy uznać, iż nie spełnia ona warunków formalnych do uzyskania pomocy finansowej, bowiem zachodzą wobec niej przesłanki negatywne określone w art. 187 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej, zgodnie z którym lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny w spółdzielni mieszkaniowej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno – pensjonatowy albo lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. M. C. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, po rozpoznaniu którego Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż w toku postępowania nie ustalono faktycznej daty wydania przedmiotu umowy i tym samym przyjęto, że wnioskodawczyni w dniu złożenia wniosku, tj. 25 marca 2011r. posiadała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" wydaną przez Dyrektora Zakładu Karnego w I. powtórnie odmówiono przyznania M.C. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W ocenie organu wnioskodawczyni nie spełnia bowiem warunków formalnych, gdyż zachodzą wobec niej przesłanki negatywne, określone w art. 187 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej. Podniesiono, iż w dniu 15 marca 2011r., tj. w chwili zawarcia aktu notarialnego – umowy sprzedaży spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego M. C. stała się właścicielem lokalu mieszkalnego, zaś lokal ten położony jest w miejscowości pełnienia służby. Tym samym organ uznał, iż potrzeby mieszkaniowe funkcjonariuszki były zaspokojone przed dniem złożenia wniosku. Zaznaczono przy tym, iż ustaleń tych nie zmienia § 5 wskazanej umowy sprzedaży, który określa, że wydanie przedmiotu umowy w posiadanie nastąpi do dnia 10 maja 2011r. i z tym dniem przejdą na wnioskodawczynię korzyści oraz ciężary z nabyciem tym związane. M. C. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, iż ustalenia organu co do posiadania przez nią "zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych" jest błędne i nieuprawnione. Wnioskodawczyni podkreśliła, iż przed złożeniem przedmiotowego wniosku o pomoc finansową nie była właścicielką jakiejkolwiek innej nieruchomości, tj. mieszkania, czy też domu. Dotychczas mieszkała u rodziców, zaś przedmiotowy wniosek o wsparcie finansowe zakupu mieszkania dotyczy jej pierwszego mieszkania, które właśnie nabyła w Iławie w związku ze świadczeniem pracy w służbie stałej w Zakładzie Karnym w I. na stanowisku młodszego psychologa. Dodała, iż od dnia 1 marca 2011r. otrzymywała równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, tym samym organ uznał, iż nie posiadała lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 170 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Podniosła również, że do dnia 10 maja 2011r. mimo prawnego nabycia własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego faktycznie nie zamieszkiwała w I., lecz dalej w mieszkaniu rodziców w O., bowiem dopiero w dniu 10 maja 2011r. zostało wydane jej w posiadanie przedmiotowe mieszkanie. Zgodnie z umową sprzedaży z tym dniem, tj. z dniem wydania mieszkania w posiadanie, przeszły na kupującą korzyści i ciężary związane z nabyciem tej nieruchomości. W ocenie odwołującej spełnia ona wszystkie warunki faktyczne i prawne do przyznania jej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" wydaną przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego odwołująca się, w świetle zgromadzonej w sprawie dokumentacji, nabywając umową sprzedaży spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, położonego w I. przy ulicy O. "[...]", uzyskała w dniu 15 marca 2011r. tytuł prawny do rzeczonego lokalu mieszkalnego, który wydany został przez sprzedającego w dniu 10 maja 2011r. Zgodnie zatem z literalną interpretacją art. 187 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej za pojęcie tożsame " posiadaniu" lokalu mieszkalnego, należy uznać spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcia wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. M. C. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła szczegółowo swoje stanowisko, ponawiając argumenty zaprezentowane uprzednio w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, reprezentowany przez radcę prawnego J. W. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż skarżąca w świetle obowiązujących przepisów nie spełnia warunków formalnych do uzyskania pomocy finansowej, bowiem w dniu 15 marca 2011r. uzyskała tytuł prawny do mieszkania położonego w I. przy ulicy O. "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powoływanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie: p.p.s.a, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne akty lub czynności niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do jego właściwości. Niedopuszczalność skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego ma miejsce między innymi wówczas, gdy skarga została wniesiona w sprawie podlegającej kognicji sądu powszechnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie przyznania funkcjonariuszowi Służby Więziennej – M. C. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W myśl art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2010r. Nr 79, poz. 523) funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Funkcjonariuszowi w służbie stałej, który spełnia warunki do przydziału lokalu mieszkalnego, a który lokalu tego nie otrzymał na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej (art. 184 ust. 1 cytowanej ustawy). Należy zaznaczyć, iż w obecnie obowiązującej ustawie o Służbie Więziennej wprowadzony został Rozdział 20, w którym określono zasady rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego. Z przepisów tych wynika, iż nie wszystkie sprawy podlegają załatwieniu w trybie postępowania administracyjnego i kontroli sądu administracyjnego. Część spraw - chociaż także dotyczą stosunku służbowego - poddane zostały rozstrzyganiu przez sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy, zaś niektóre ze spraw służbowych w ogóle zostały wyłączone z możliwości ich zaskarżania w jakimkolwiek trybie. Jak wynika z treści art. 217 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej przez sprawy ze stosunku służbowego należy rozumieć: nawiązanie stosunku służbowego, powoływanie oraz mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska służbowe, przenoszenie, odwoływanie i zwalnianie ze stanowisk służbowych, nadawanie stopni Służby Więziennej, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, stwierdzanie wygaśnięcia stosunku służbowego, ustalanie uposażenia, przyznawanie świadczeń pieniężnych oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, ustaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Zgodnie z ustępem 1 tego artykułu sprawy takie rozstrzyga przełożony w formie pisemnej (art. 217 ust. 1 cytowanej ustawy). Jednakże wskazać należy, iż w ramach formy pisemnej ustawodawca przewidział różny tryb załatwiania spraw służbowych, a w związku z tym także różny tryb zaskarżania rozstrzygnięć w tych sprawach. I tak art. 218 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej stanowi, iż sprawy dotyczące zwolnienia ze służby, przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe oraz zawieszenia w czynnościach służbowych rozstrzyga się w formie decyzji, od której funkcjonariusz może, w terminie 14 dni, wnieść odwołanie do wyższego przełożonego. Do postępowań w tych sprawach stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnych, a od decyzji organu odwoławczego przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 218 ust. 4 i 5 tej ustawy). Z kolei sprawy wynikające z podległości służbowej, dotyczące powoływania oraz mianowania na stanowiska służbowe, odwoływania oraz zwalniania ze stanowisk służbowych i przenoszenia do dyspozycji, nadawania stopni Służby Więziennej, delegowania do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, oddelegowania do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Więzienną w kraju lub poza granicami państwa oraz powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym rozstrzyga się w formie rozkazu personalnego, od którego odwołanie nie przysługuje (art. 219 ust. 1 i 3 ustawy o Służbie Więziennej). Zgodnie zaś z art. 220 ustawy o Służbie Więziennej spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Biorąc pod uwagę powołane wyżej regulacje ustawowe należy stwierdzić, że sprawa dotycząca świadczenia dla funkcjonariuszy Służby Więziennej w postaci pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowi sprawę ze stosunku służbowego, która nie jest rozpatrywana w trybie regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz została poddana kognicji sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy. Należy w tym miejscu zauważyć, iż art. 192 ustawy o Służbie Więziennej, zamieszczony w rozdziale dotyczącym mieszkań funkcjonariuszy określa wprawdzie organy właściwe do wydawania decyzji w sprawach realizacji uprawnień funkcjonariusza wynikających z przepisów tego rozdziału, ale w ocenie sądu, nie zmienia to ogólnych zasad przyjętych w ustawie. Skoro bowiem decyzja w przedmiotowej sprawie nie jest wymieniona w art. 218 ust. 1 ustawy, to nie podlega trybowi określonemu przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym nie służy od niej odwołanie. Należy też wskazać, iż powołany art. 192 ustawy o Służbie Więziennej nie określa organów odwoławczych, co także przemawia za przyjęciem tezy, iż treść tego przepisu nie zmienia ogólnych zasad rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego przyjętych w ustawie. Zasad tych nie mogą także zmienić przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz.U. Nr 147 poz. 986). Wprawdzie § 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, iż wypłata przyznanej pomocy finansowej może nastąpić jednorazowo lub w dwóch ratach, nie później jednak niż w terminie dwóch lat od dnia wydania decyzji o przyznaniu tej pomocy. Jednakże w ocenie Sądu takie sformułowanie tego przepisu nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że do postępowań w sprawach przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi, stosuje się przepisy k.p.a., wbrew jednoznacznej treści wspomnianego art. 218 ustawy o Służbie Więziennej. Takie uregulowanie byłoby sprzeczne z aktem prawnym wyższego rzędu - ustawą o Służbie Więziennej, a także wykraczałoby poza delegację ustawową. Zgodnie bowiem z art. 185 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej, Minister Sprawiedliwości został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego trybu postępowania w zakresie przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej, o której mowa w art.184 ust.1. Nie uzyskał zatem delegacji ustawowej do uregulowania kwestii dotyczących trybu rozstrzygania o tym świadczeniu. Ponadto wskazać należy, iż z uzasadnienia do projektu ustawy o Służbie Więziennej wynika, iż rozdzielenie trybu rozpatrywania spraw na te załatwiane w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego i te poddane orzekaniu przez sąd pracy, miało charakter zabiegu celowego. Ustawodawca uznał bowiem, iż przekazanie rozpatrywania spraw dotyczących należności i świadczeń przysługujących funkcjonariuszom kognicji sądów pracy pozwoli na szybsze merytoryczne rozstrzyganie sporów w tym zakresie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargę odrzucił.