II SA/Ol 745/22

Dnia 6 grudnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2022 roku sprawy ze skargi Ł. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego - oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 14 września 2022 r., nr SKO.82.1046.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "organ II instancji", "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania L. S. (dalej jako: "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Olsztyna z 18 lipca 2022 r. w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką K. S. Jako podstawę odmowy Kolegium wskazało art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej jako: "u.ś.r."). Wyjaśniono, że zgodnie z treścią tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium wskazało, że K. S. pozostaje w związku małżeńskim i małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podniosło, że rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Organ II instancji stwierdził, że ani organ, ani Sąd nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki (tu np. alkoholizm współmałżonka). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący podniósł, że ojciec jest alkoholikiem i wiele lat znęcał się nad nim i matką. K. S. źle reaguje na obecność męża, boi się go, ale nie ma już siły składać wniosku o rozwód. Skarżący uważa, że naganny stosunek ojca do matki oraz jego alkoholizm są czynnikami wykluczającymi go z możliwości pełnienia opieki i pomocy nad kimkolwiek, gdyż on sam potrzebuje pomocy, a nawet stwarza zagrożenie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący stwierdził, że krewnemu przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może sprawować opieki z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Skarżący podkreślił, że nie ma żadnej realnej możliwości podjęcia zatrudnienia, gdyż jest jedyną osobą mogącą świadczyć opiekę na rzecz matki. Oświadczył, że jest w bardzo trudnej sytuacji materialnej i ma problem, by w sposób właściwy i godny zapewnić żywność i odzież. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w celu wyjaśnienia przepisów, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów, zgodnie z którą: "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Skład orzekający jest związany tą uchwałą i ma obowiązek interpretować przepisy zgodnie ze stanowiskiem w niej wyrażonym. Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowej uchwale wskazał na uprzednie brzmienie przepisów art. 17 u.ś.r., które do 2013 r. odnosiły się do kryterium braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez małżonka, czy też krewnego bliższego stopnia. Po zmianie kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. NSA stwierdził, że dokonana zmiana i wprowadzone kryterium są efektem celowej aktywności prawodawcy, nawiązującego do prokonstytucyjnej i systemowej wykładni sądów, jakiej poddawany był przepis w poprzednim brzmieniu. NSA uznał, że w przypadku omawianych przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy podające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania. Zauważono, że art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w ograniczonym zakresie. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił, że zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Natomiast w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. NSA wskazał, że brak możliwości sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności powinien być potwierdzony w sposób sformalizowany - orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając powyższe na uwadze, zgodzić należy się z organami orzekającymi, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała negatywna przesłanka do uwzględnienia wniosku skarżącego, przewidziana w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Wobec pozostawania K. S. w związku małżeńskim i nielegitymowania się przez małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, skarżącemu nie przysługuje wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne. W sprawie nie budziło wątpliwości organów, a także Sądu, że skarżący sprawuje faktycznie opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką w wymiarze uniemożliwiającym podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, jednak w świetle przedstawionej wykładni przepisów nie może zostać mu przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Skarżący może ubiegać się natomiast o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 16a u.ś.r.), który przysługuje wszystkim osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, niezależnie od kolejności zobowiązania, z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest spełnienie kryterium dochodowego określonego w art. 16a ust. 2 u.ś.r. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako niezasadną. Skarga rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na wniosek organu i wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez skarżącego.