II SA/Ol 748/19

Dnia 28 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Postanowieniem z dnia "[...]" Wójt Gminy J., na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2204, dalej jako: u.g.n.), po rozpatrzeniu wniosku M.R. (dalej jako: strona lub skarżąca), wydał negatywną opinię dla projektowanego podziału nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym B., gm. J., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr "[...]" o powierzchni 2,1000 ha, stanowiącej własność strony. W uzasadnieniu podano, że przedłożony wstępny projekt podziału wskazanej nieruchomości jest sprzeczny z zapisem § 6 ust 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy letniskowej w obrębie geodezyjnym B., gm. J., zatwierdzonego uchwałą Nr "[...]" Rady Gminy w J. z dnia "[...]" (dalej jako: Plan miejscowy). Zgodnie z tym zapisem przebieg linii podziału wewnętrznego terenów o tym samym rodzaju przeznaczenia tj. granic działek zabudowy letniskowej, wyznaczonych w planie może ulec korektom bez możliwości podziału wtórnego. Wskazano, że przedmiotowa działka leży na terenie, który oznaczony jest symbolem ML, tj. tereny zabudowy letniskowej, a przebieg linii podziału wewnętrznego wskazuje, że nie jest dopuszczalne wydzielenie z działki nr "[...]" trzynastu działek jak przedstawiono we wstępnym projekcie podziału. Strona złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie. Zarzuciła nieprawidłową interpretację zapisów Planu miejscowego poprzez pomylenie zapisu dotyczącego granic poszczególnych obszarów wydzielonych planem z granicami działek geodezyjnych. W ocenie strony zapis § 6 ust. 2 dotyczy korekt linii podziałów obszarów wyznaczonych w planie (w planie jest kilka obszarów oznaczonych symbolem ML). Natomiast organ błędnie przyjmuje, że zapis § 6 ust. 2 Planu miejscowego nie pozwala dokonywać podziału geodezyjnego nieruchomości, gdyż przepis ten mówi jedynie o zmianie przebiegu linii między obszarami ML 1 i ML2, a nie o zakazie podziału działek geodezyjnych. Ponadto strona podniosła, że przyjęcie braku możliwości dokonywania podziału działek w planie miejscowym narusza obowiązującą w dacie uchwalenia Planu miejscowego ustawę z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89 poz. 415 ze zm., dalej jako: ustawa z 1994r.), gdyż wykracza poza wymieniony w ustawie nakaz uregulowania w planie zasad i warunków podziału terenów na działki budowlane oraz wprowadza zbyt daleko idące ograniczenie prawa własności. Zatem organ - wydając opinię dla projektowanego podziału działek - powinien pominąć zapisy planu, jeśli są one sprzeczne z aktami prawnymi wyższego rzędu i nie stosować ich, a przy sporządzaniu opinii sprawdzić czy planowany podział umożliwia zagospodarowanie nowo powstałych działek zgodnie z pozostałymi wytycznymi wynikającymi z planu. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu podniesiono, że z treści § 6 ust. 2 Planu miejscowego wynika, że plan określa zasady podziału wewnętrznego terenów poprzez zaznaczenie na rysunku planu postulowanych linii tego podziału, bowiem stosownie do § 2 ust. 6 linie te są obowiązującymi ustaleniami planu. Wskazano, że w odpowiedzi na wezwanie Kolegium organ I instancji załączył wyrys z Planu miejscowego działki nr "[...]", zgodnie z którym na działce tej nie znajdują się "linie podziału wewnętrznego terenów o tym samym rodzaju przeznaczenia". Wobec tego projektowany podział nie jest zgodny z Planem miejscowym, ponieważ plan nie przewiduje dla tej działki linii podziału wewnętrznego. Odnosząc się do zarzutów zażalenia wyjaśniono, że Kolegium nie może badać legalności uchwały w sprawie Planu miejscowego. Jeżeli zaś strona kwestionuje jej postanowienia dotyczące zasad podziału nieruchomości, to może ewentualnie zainicjować postępowanie mające na celu zbadanie legalności, pozostającego w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie § 6 ust. 2 Planu miejscowego poprzez jego nieprawidłową, sprzeczną z ustawą z 1994r. interpretację. W związku z tym wniosła o uchylenie postanowień obydwu instancji oraz o zobowiązanie organu l Instancji do ponownego wydania w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku postanowienia opiniującego wniosek skarżącej o podział nieruchomości i wskazanie interpretacji prawa materialnego właściwego do prawidłowego rozpoznania sprawy podziału nieruchomości skarżącej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu zarzucono, że organ utożsamia linie, wedle których planowany jest podział działki (linie dzielące działkę na mniejsze działki i drogę wewnętrzną), z liniami podziału wewnętrznego terenów, o którym mowa § 6 ust. 2 planu miejscowego. W ocenie skarżącej stanowi to pomieszanie pojęć regulujących dwie różne kwestie. Wskazano, że Plan miejscowy został uchwalony w czasie obowiązywania ustawy z 1994r. Wedle wersji tej ustawy obowiązującej od 1 stycznia 1998r. nie było możliwości wprowadzenia w planie miejscowym linii wewnętrznego podziału działek geodezyjnych. W związku z tym warunki i zasady podziału nieruchomości ustala u.g.n., określając kryteria dopuszczające podział nieruchomości. Jako jedno z podstawowych kryteriów dopuszczających podział nieruchomości, ustawa wskazuje zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 u.g.n.), przy czym zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Natomiast sama ocena dopuszczalności podziału dokonywana jest przez właściwy organ w postępowaniu administracyjnym (art. 96 u.g.n.). Tym samym rada gminy nie posiada kompetencji do tego, aby w formie uchwały dopuszczać lub nie, podział nieruchomości na obszarze objętym planem. Ponadto uchwalając Plan miejscowy gmina nie posiadała kompetencji do wyłączenia możliwości podziału działek, czy też ograniczenia tego podziału jedynie do linii, które ustaliła w planie. Zatem przepisy planu miejscowego należy interpretować w sposób zgodny z aktami prawnymi wyższego rzędu. W ocenie skarżącej zapis § 6 ust. 2 planu miejscowego dotyczy korekt linii podziałów obszarów oznaczonych symbolem ML wyznaczonych w planie, których jest kilka, a nie zakazu podziału działek geodezyjnych. Ponadto zdaniem skarżącej przy interpretacji spornego postanowienia odwołać należy się do systematyki Planu miejscowego. W § 6 ust. 1 Planu miejscowego mowa jest o liniach rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, zaś w § 6 ust. 2 Planu miejscowego o liniach rozgraniczający tereny o tym samym przeznaczeniu. Oba ustępy tego paragrafu odnoszą więc do przewidzianych w ustawie z 1994r. linii rozgraniczających tereny (rozumiane jako większe obszary o danym przeznaczeniu wprowadzane planem), nie zaś do linii rozgraniczających działki geodezyjne. Gdyby organ uchwałodawczy chciał wprost wyłączyć możliwość podziału działek geodezyjnych, to użyłby sformułowania, które nie budziłoby wątpliwości. Ponadto Plan miejscowy nie może w żaden sposób odnosić się do korekt granic działek geodezyjnych, gdyż takie działania nie leżą w zakresie materii regulowanej przez plany zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w przypadku uznania, iż z treści planu miejscowego faktycznie wynika norma prawna jaką organ uznał za podstawę wydania zaskarżonego postanowienia, to norma ta byłaby niezgoda z zakresem jaki ustawa z 1994r. przekazywała Radzie do uregulowania. Analizując zatem wniosek skarżącej przez pryzmat treści planu miejscowego rozumianej w sposób zgodny z ustawą z 1994r. należy uznać, iż planowany przez skarżącą podział nie narusza żadnych zapisów Planu miejscowego, a powstałe w jego wyniku nieruchomości będą mogły być zagospodarowane zgodnie z wymogami Planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślono, że w świetle przepisu art. 93 ust. 1 u.g.n. jedyną przesłanką warunkującą możliwość podziału nieruchomości jest jego zgodność z ustaleniami planu miejscowego. Tym samym w postępowaniu podziałowym organy nie są uprawnione do oceny, czy § 6 ust. 2 Planu miejscowego narusza przepisy ustawy z 1994r., czy też Kodeksu cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 14 ust. 8 u.g.n. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Stosownie zatem do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP plan miejscowy jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Przy czym zarówno z przepisów obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i ustawy z 1994r. wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, a także określenie sposobów zagospodarowania terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (odpowiednio art. 4 ust. 1 oraz art. 2). Zatem właściciel nieruchomości może korzystać z przysługującego mu prawa własności nieruchomości w granicach określonych postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Stosownie do ust. 2 zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Z art. 93 ust. 4 u.g.n. wynika natomiast, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Opinię tę wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5 u.g.n.). Zatem opiniując projekt podziału nieruchomości organ bierze pod uwagę przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia dokonuje całościowej oceny, czy projekt podziału nie jest sprzeczny z przeznaczeniem terenu określonym w planie. Opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie, uprawniony organ musi wykazać, że projekt podziału stwarza (nie stwarza) hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym. Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2014r. I OSK 107/13). Podkreślić przy tym należy, że ewidencyjny podział nieruchomości pełni rolę służebną wobec planu miejscowego i musi być zgodny zarówno z częścią graficzną, jak i z częścią tekstową planu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2005r. I SA/Wa 1918/04, LEX nr 213637, Ewa Bończak-Kucharczyk – Komentarz do art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, System Informacji Prawnej LEX oraz Marian Wolanin – "Podziały i scalenia nieruchomości", Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2011). Służebna rola ewidencyjnego podziału nieruchomości względem ustaleń planu miejscowego polega na tym, że konfigurację wydzielanych w ramach podziału nieruchomości działek gruntu należy dostosować do możliwości ich zabudowy (lub wykorzystania w inny sposób) określonych w planie miejscowym. Nie można natomiast dostosowywać zapisów planu miejscowego do wydzielanych w wyniku podziału nieruchomości, gdyż niweczyłoby to sens istnienia planu miejscowego jako instrumentu mającego zapewnić ład przestrzenny. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy podnieść należy, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie objętym Planem miejscowym. W § 6 ust. 2 Planu miejscowego ustalono, że przebieg linii podziału wewnętrznego terenów o tym samym rodzaju przeznaczenia, tj. granic działek zabudowy letniskowej, wyznaczanych w planie może ulec korektom bez możliwości podziału wtórnego. Zatem słusznie organy uznały, że zaproponowany projekt podziału działki nie jest zgodny z zapisami planu miejscowego. Przy czym wskazać należy, że Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że powołany zapis odnosi się wyłącznie do kwestii korekty linii podziału wewnętrznego terenów o tym samym przeznaczeniu, a nie do kwestii podziału działek. W powołanym przepisie uchwały sprecyzowano bowiem, że dotyczy to granic działek zabudowy letniskowej i w tym kontekście także wskazano na brak możliwości podziału wtórnego. Zatem w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości okoliczność, że organ uchwałodawczy nie dopuścił możliwości dzielenia działek przeznaczonych pod zabudowę letniskową, być może w celu wykluczenia ich dalszego rozdrobnienia. Zatem organy administracji dokonały prawidłowej oceny co do braku zgodności proponowanego podziału nieruchomości z zapisami planu miejscowego. Skoro zaś proponowany podział nieruchomości nie spełnia bezwzględnego ustawowego wymogu - zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego – to zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Natomiast skarżącej należy wyjaśnić, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie kwestia oceny zgodności proponowanego podziału nieruchomości z zapisami planu miejscowego. W sprawie tej zatem ani Sąd, ani tym bardziej organy administracji nie mogą badać legalności uchwały w sprawie Planu miejscowego, gdyż w tym zakresie obowiązuje odrębna procedura. Jeżeli zatem skarżąca kwestionuje postanowienia tego planu w zakresie zasad podziału nieruchomości, to może ewentualnie zainicjować postępowanie mające na celu zbadanie legalności, pozostającego w obrocie prawnym, powyższego aktu prawa miejscowego. W tym stanie sprawy skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.