II SA/Ol 749/19

Dnia 19 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. i G. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę. H. i G. L. (skarżący) zwrócili się grudniu 2017 r. o wydanie zaświadczenia dotyczącego zgodności budowy budynku letniskowego usytuowanego na działce nr "[...]" w obrębie A, gmina A z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Po otrzymaniu odpowiedzi, która nie satysfakcjonowała skarżących wniosek ten został podtrzymany w marcu 2018 r. Postanowieniem z dnia "[...]" Wójt Gminy (dalej także organ pierwszej instancji lub organ) odmówił skarżącym wydania "żądanego zaświadczenia". Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy) postanowieniem z dnia "[...]" uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Kolejnym postanowieniem z dnia "[...]" organ I instancji odmówił wydania żądanego zaświadczenia. Stwierdzono, że działka w miejscowości A o numerze ewidencyjnym "[...]" położona jest na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego – symbolem 19ML i zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 1- grunty te przeznaczone są pod teren zabudowy letniskowej. Jednakże zgodnie z § 7 ust. 3 pkt 2 uchwały zakazuje się zabudowy wydzielonych działek niezabudowanych, z zaleceniem włączenia ich do działek już zabudowanych lub przeznaczenia na poszerzenie układu komunikacyjnego - drogi dojazdowej A. Natomiast zgodnie z § 7 ust. 3 pkt 3 uchwały zakazuje się wtórnych podziałów. Według organu I instancji ze względu zatem na § 7 ust. 3 pkt 2 uchwały budowa budynku letniskowego na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym A, jest niezgodna z ustaleniami planu. Zażalenie na powyższe postanowienie wywiedli skarżący, działający przez pełnomocnika. Zwrócili się oni o uchylenie zakwestionowanego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z zaleceniem podjęcia działań prowadzących do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, w celu wyeliminowania wątpliwości natury interpretacyjnej jego zapisów . Skarżący, przywołując przepisy § 7 ust. 1 pkt 1, § 7 ust. 3 pkt 17, § ust 3 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazali, że sformułowania w nich zawarte mogą budzić wątpliwości natury interpretacyjnej, Rada Gminy w dniu 26 kwietnia 2019 roku podjęła uchwałę w sprawie interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, której nieważność została stwierdzona rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody z maja 2019 roku. Podniesiono również, że organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowania dotyczące legalizacji budowy domów letniskowych w obrębie geodezyjnym A nad jeziorem A i stąd - w oparciu o przepis art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. skarżący posiadają interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa potwierdzenia może doprowadzić do wydania decyzji o nakazie rozbiórki istniejących domów letniskowych, co budzi sprzeciw i stanowiłoby problem natury społecznej. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie organu I instancji z "[...]" i orzekło co do istoty w ten sposób, że odmówiło skarżącym wydania zaświadczenia o treści żądanej przez nich wnioskiem z dnia 19 grudnia 2017 r., tj. zaświadczenia o zgodności budowy na działce nr "[...]" w miejscowości A domu letniskowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wskazało, że wniosek o wydanie zaświadczenia jak i zaświadczenia o określonej treści, to zawsze wniosek zawierający "żądanie". W takiej sytuacji należało zatem według Kolegium orzec co do istoty, albowiem rozstrzygniecie organu zawarte w zakwestionowanym postanowieniu zostało sformułowane w sposób, który nie jest jednoznaczny. Ponadto biorąc pod uwagę treść uzasadnienia postanowienia z "[...]" oraz brak kompletności materiału dowodowego, z którego płyną informacje znane tylko skarżącym i organowi pierwszej instancji, należało tę wadę postanowienia sanować poprzez orzeczenie co do istoty sprawy. Kolegium oceniając kwestię wydania zaświadczenia o żądanej treści wzięło pod uwagę zapisy planu miejscowego oraz wyjaśnienia Rady Gminy zawarte w uzasadnieniu do uchwały z 26 kwietnia 2019 r. w sprawie interpretacji rzeczonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uznało, że nie ma możliwości wydania zaświadczenia, iż budowa na działce nr "[...]" w miejscowości A domu letniskowego, jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka oznaczona numerem ewidencyjnym "[...]", będąca przedmiotem wniosku skarżących, położona jest na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem ,,19ML". Skoro jako podstawowe przeznaczenie dla terenu oznaczonego symbolem "ML" wyznaczono "zabudowę letniskową na działkach o ograniczonej dostępności", a dla zabudowy oznaczonej m in. symbolem ,,19 ML" dodatkowo ustalono w § 7 ust. 3 pkt 2 planu zakaz zabudowy wydzielonych działek niezabudowanych, ze wskazanymi w planie zaleceniami, to również zakaz ten dotyczy § 7 ust. 1 pkt 3 planu jako przeznaczenia dopuszczalnego na terenie oznaczonym m.in. symbolem ,,19ML".Tym samym nie można było wydać wnioskowanego zaświadczenia. Skargę na to postanowienie Kolegium wywiedli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i nakazanie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez nich wnioskiem z dnia 19 grudnia 2017 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 218 § 1 k.p.a. polegające na błędnej interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrzeży jeziora A, obejmującego działkę nr "[...]" położoną w miejscowości A, przyjętego Uchwałą Rady Gminy z maja 2004 roku, a w konsekwencji wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej wnioskiem z dnia 19 grudnia 2017 r.; art. 217 § 1 i 2 k.p.a. polegające na uchybieniu dyspozycji normy prawnej polegającej na odstąpieniu od wydania postanowienia na wniosek strony z dnia 19 grudnia 2017 r.; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez oparcie się przy wydawaniu rozstrzygnięcia na wybiórczej, sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a przez to dowolnej, ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, tj.: dowolną a nie swobodną, sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i uznanie, że przepisy planu zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do terenu, na którym znajduje się działka skarżących zabraniają dokonywania zabudowy letniskowej; co w efekcie doprowadziło do odmówienia przez organ wydania skarżącym zaświadczenia o treści żądanej wnioskiem z dnia 19 grudnia 2017 r. - o zgodności budowy na działce nr "[...]" w miejscowości A domu letniskowego, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazali, że w ich opinii, w trakcie przeprowadzania postępowania dowodowego organ dopuścił się szeregu uchybień procesowych, które miały znaczenie dla jego wyniku. Przede wszystkim nie można się zgodzić z błędną interpretacją zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającą na stwierdzeniu, że zakaz zabudowy letniskowej, oznaczonej w planie symbolami 17ML i 19 ML, dotyczący trwałej adaptacji istniejącej zabudowy, bez prawa rozbudowy i nadbudowy z zaleceniem modernizacji, dotyczy również budowy budynku letniskowego. Przypomniano raz jeszcze, że Rada Gminy podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, której nieważność stwierdził Wojewoda. Ponadto według skarżących zostali oni w sposób niezgodny z przepisami Prawa budowlanego zobowiązani na podstawie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z "[...]’ do przedstawienia zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu i nie zgadzając się z zarzutami skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium z dnia "[...]" uchylające postanowienie organu I instancji z "[...]" i orzekające co do istoty w ten sposób, że odmówiono skarżącym wydania zaświadczenia o treści żądanej przez nich wnioskiem z dnia 19 grudnia 2017 r., tj. zaświadczenia o zgodności budowy, na działce nr "[...]" w miejscowości A, domu letniskowego, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 217 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Wskazać należy, że wprawdzie organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.), ale w myśl art. 218 § 2 k.p.a. przed wydaniem zaświadczenia może on przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Stosownie do art. 217 k.p.a., mianem zaświadczenia można określić urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 605/12, LEX nr 1369011). Tym samym zaświadczenie jest więc aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. W przypadku, gdy żądanie nie wynika z wyraźnego przepisu prawa, wystawienie zaświadczenia poprzedzone być musi postępowaniem wyjaśniającym, które ma uproszczony charakter i dotyczy oceny interesu prawnego wnioskodawcy oraz ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. Nie jest jednak dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydawanie zaświadczeń co do zasady jest oparte na danych posiadanych przez organ. Natomiast dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. - tylko w koniecznym zakresie, oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (zob. wyroki NSA: z dnia: 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09, 26 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1778/11, LEX nr 1311429; 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 605/12, LEX nr 1369011). Co istotne również, w zaświadczeniu organ nie może dokonywać interpretacji przepisów oraz oceny skutków prawnych przepisów dla danego stanu faktycznego. Zaświadczenie sprowadza się jedynie do prostego przeniesienia danych znajdujących się w posiadaniu organu uprawnionego do wydania zaświadczenia, zatem nie poprzedza go prowadzenie postępowania administracyjnego, w toku którego organ ustala określony stan faktyczny oraz dokonuje odpowiedniej do tych ustaleń subsumpcji przepisów prawa materialnego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 377/09). Wydane w tym trybie zaświadczenie nie może dotyczyć jakichkolwiek kwestii spornych bądź wymagających analizy czy interpretacji przepisów, co odnosi się do kwestii prawnych, w tym wynikających z planu miejscowego, za wyjątkiem postępowań legalizacyjnych, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 lub art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, które stanowią podstawę prawną do ubiegania się o zaświadczenie o zgodności inwestycji objętej postępowaniem, o którym mowa w tych przepisach, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie prowadzone w celu uzyskania wymaganego przepisem art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. zaświadczenia wójta, burmistrza, prezydenta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy właśnie rozpatrywać przez pryzmat przepisów Działu VII k.p.a. (art. 217 i nast.), który reguluje postępowanie w sprawach wydawanie zaświadczeń. Zwrócić należy uwagę, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obrzeży jeziora A obejmującym część gruntów wsi A, z przeznaczeniem ich na cele usług turystyki, rekreacji i wypoczynku, z indywidualną zabudową letniskową i mieszkaniową (uchwała Rady Gminy z maja 2004 r., Dz. Urz. Woj. Warm. - Mazur. nr 105, poz. 1301 z dnia 6 sierpnia 2004 r.), sporna działka skarżących o numerze ewidencyjnym "[...]" położona jest na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego – symbolem 19ML i według § 7 ust. 1 pkt 1 grunty te przeznaczone są pod teren zabudowy letniskowej. Jednakże zgodnie z zapisami § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały dla terenu oznaczonego symbolem ,,19 ML" ustala się dodatkowo trwałą adaptację istniejącej zabudowy, bez prawa rozbudowy i nadbudowy z zaleceniem modernizacji. Stosownie zaś do § 7 ust. 3 pkt 2 uchwały zakazuje się zabudowy wydzielonych działek niezabudowanych, z zaleceniem włączenia ich do działek już zabudowanych lub przeznaczenia na poszerzenie układu komunikacyjnego, tj. drogi dojazdowejA. Natomiast według § 7 ust. 3 pkt 3 uchwały zakazuje się wtórnych podziałów. Organy były zobowiązane w niniejszej sprawie do ustalenia, czy w świetle obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa budynku letniskowego na działce nr ewid. "[...]" jest zgodna z postanowieniami tego planu. W ocenie Sądu, organy zasadnie odmówiły wydania przedmiotowego zaświadczenia ze względu na postanowienia § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 przedmiotowego planu miejscowego. Jeszcze raz należy podkreślić, że zaświadczenie ma służyć urzędowemu potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Mając natomiast na względzie treść § 7 ust. 3 pkt 2 planu miejscowego, nie można stwierdzić zgodności zamierzonego przedsięwzięcia z ustaleniami tego planu, który zakazuje zabudowy wydzielonych działek niezabudowanych. Działka skarżących (nr "[...]") oznaczona jest bowiem w planie symbolem 19ML i tym samym bezsprzecznie mają do niej zastosowanie postanowienia § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 planu niepozwalające na ich zabudowę. Wskazane okoliczności wykluczały wydanie zaświadczenia w określonym we wniosku zakresie. W tej sytuacji prawidłowo zastosowano art. 219 K.p.a. i odmówiono skarżącym wydania zaświadczenia. Nie może być zatem mowy o podnoszonym w skardze naruszeniu art. 218 § 1 k.p.a., polegającym na błędnej interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych samych względów niezasadne są zarzuty naruszenia art. 217 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uchybienie dyspozycji normy prawnej, polegającej na odstąpieniu od wydania postanowienia na wniosek strony z dnia 19 grudnia 2017 r.. Nie są słuszne również zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Jak już podniesiono postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Organ bezsprzecznie ustalił, że nie może wydać zaświadczenia o treści żądanej przez skarżących, gdyż byłoby to niezgodne ze stanem prawnym. Nadmienić natomiast trzeba, że organy w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia nie były władne dokonywać oceny prawidłowości żądania organu nadzoru budowlanego przedstawienia przez skarżących zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego. Ponadto ze względu na treść § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 planu miejscowego, nie ma znaczenia podnoszony w skardze fakt, że Rada Gminy w dniu 26 kwietnia 2019 roku podjęła uchwałę w sprawie interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, której nieważność została stwierdzona rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody, gdyż organ nadzoru po prostu uznał, że Rada nie ma uprawnień do podejmowania takich uchwał. W konkluzji dostrzec trzeba, że z argumentacji przedstawionej przez skarżących wynika, że zdają oni sobie sprawę z tego, że treść żądanego przez nich oświadczenia byłaby sprzeczna z zapisami planu miejscowego, jednak kwestionują oni zasadność i prawidłowość niektórych zapisów planu miejscowego zwracając uwagę na możliwość zaistnienia daleko idących skutków społecznych. W tym kontekście należy zauważyć, że w takiej sytuacji można wnosić o zmianę uchwalonego planu miejscowego, a nie o wydanie zaświadczenia mającego w rzeczywistości potwierdzić sytuację sprzeczną z zapisami planu. Na marginesie zauważyć należy, że zarówno Kolegium w swojej decyzji, jak i pełnomocnik organu w skardze wskazują na wniosek z dnia 19 grudnia 2017 r. W ocenie Sądu jest to data błędna, ponieważ wniosek ten datowany był na dzień 14 grudnia 2017 r., nadany w urzędzie pocztowym został prawdopodobnie 17 grudnia 2017 r. i w Urzędzie Gminy znajdował się z pewnością 18 grudnia 2017 r. Jest to jednak okoliczność bez praktycznego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy gdyż wniosek ten opisany został przez Kolegium precyzyjnie i do niego także odnosił się pełnomocnik skarżących. W tej sytuacji, mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.