II SA/Ol 75/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Marzenna Glabas Tadeusz Lipiński (spr.) Katarzyna Matczak Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2004 r., sprawy ze skargi A spółka jawna na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie obciążenia karą pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymana nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz A spółka jawna kwotę 209,- (dwieście dziewięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z 17 października 2003 roku, nr "[...]" Naczelnik Urzędu Celnego w O. obciążył spółkę A Sp.j. karą pieniężną w wysokości 720,00 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 13 ust. 2a i 2b oraz art. 40b ust. l i 2 Ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2000 roku, nr 71, póz. 838 ze zm.) w zw. z art. 64 ust l Ustawy z 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. nr 98, póz. 602 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. nr 32, póz. 262). W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na protokół nr "[...]" z kontroli pojazdu wyjeżdżającego z terytorium RP stwierdzając, że stanowi on integralną część decyzji. Od powyższej decyzji spółka A wniosła odwołanie do Dyrektora Izby Celnej w O. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodu w postaci dokonania wielokrotnego pomiaru na wadze dynamicznej przejeżdżającego pojazdu o nr rej. "[...]" wraz z naczepą o nr rej. "[...]", napełnionego materiałami płynnymi oraz dowodu z dokumentów załączonych do niniejszego odwołania. Powyższej decyzji zarzucono naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a. W uzasadnieniu podniesiono, że organ celny oparł swoją decyzję na wadliwych ustaleniach. Wykazane rozbieżności pomiędzy zmierzonymi naciskami przypadającymi na poszczególne osie pojazdu, wskazują na wadę dokonanych pomiarów. Strona skarżąca stwierdziła, że błędna była sama metoda pomiaru nacisku osi pojazdu, dokonywana na wadze dynamicznej. Rodzaj przewożonego towaru - materiał płynny, nie pozwala na precyzyjne ustalenie nacisku osi na drogę. Ważenie przewożonych ładunków płynnych powoduje większy zakres błędu - ze względu na ruch pojazdu i przemieszczenie się towarów wewnątrz zbiorników. Przedstawione poglądy zostały oparte na opinii "[...]", sporządzonej na zlecenie Zrzeszenia Międzynarodowych Przewoźników Drogowych w Polsce. Ponadto strona skarżąca stwierdziła, że nie ma żadnych możliwości dokonania pomiaru na wadze dynamicznej przed rozpoczęciem transportu, aby sprawdzić czy pojazd jest normatywny. Narusza to zasadę praworządności. Decyzją z dnia 3 grudnia 2003 roku, znak "[...]" Dyrektor Izby Celnej w O. uznając, że zaskarżona decyzja nie budzi zastrzeżeń merytorycznych uchylił zaskarżoną decyzję w części podstawy prawnej i jako podstawę prawną podał: art. 13 ust. 2a i 2b oraz art. 40b ust. l i 2 Ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2000 roku, nr 71, póz. 838 ze zm.) w zw. z art. 64 ust l Ustawy z 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. nr 98, póz. 602 ze zm.) oraz § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. nr 32, póz. 262) i art. 104 § l Ustawy z 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podniesiono, że pomiaru dokonano wagą stacjonarną posiadającą ważną legalizację Obwodowego Urzędu Miar "[...]" z 5 maja 2003 roku. Przepisy nie wskazują metody ustalania nacisków osi przy przewozie określonych towarów. Nie zastrzegają dla przewożonych towarów płynnych metody statystycznego wyznaczania nacisków osi. Zatem każde, potwierdzone przez organ do tego uprawniony na zalegalizowanej wadze przekroczenie nacisków osi na drogę, bez względu na metodę ustalenia przekroczenia, jest przesłanką do obligatoryjnego obciążenia przewoźnika karą pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia. Natomiast wynik ważenia dynamicznego odzwierciedla stan faktyczny pojazdu bezpośrednio po zjechaniu z drogi publicznej, czyli wskazuje, z jakim faktycznym obciążeniem osi przemieszczał się po drodze. Organ podkreślił, że przepisy nie ograniczają możliwości powtórzenia pomiaru w trakcie kontroli. Pomiar jest powtarzany w przypadku zaistnienia nieprawidłowości podczas ważenia, bądź na skutek zgłoszonych zastrzeżeń przewoźnika. Jednakże w przedmiotowej sprawie, w związku z brakiem nieprawidłowości w procesie ważenia i brakiem zastrzeżeń do jego wyniku, organ celny odstąpił od powtórzenia tego procesu. Uczestniczący w procesie ważenia kierowca pojazdu, nie wnosząc uwag potwierdził, że nieprawidłowości podczas ważenia nie wystąpiły. Natomiast ponowne zważenie pojazdu, którym wykonano transport 17 października 2003 roku jest niemożliwe. Ponowne wielokrotne ważenie było możliwe w tym dniu, natomiast w innym czasie, nie może mieć wpływu na ustalenie z dnia dokonania pomiaru. Powodem jest fakt, że decyzja nakładająca karę pieniężną została wydana w oparciu o ustalony stan faktyczny w dniu zaistnienia zdarzenia. Na powyższą decyzję spółka A wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania argumentując jak w odwołaniu. Decyzji zarzucono błędy w ustaleniach faktycznych, naruszenie art. 2 Konstytucji RP, rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 9 i 11 k.p.a. oraz naruszenie art. 75 k.p.a. Ponadto strona skarżąca wskazała, że stosowane wagi są niewłaściwe do ważenia ładunków płynnych. Wadliwość metody pomiaru ładunków płynnych, stosowana przez organy celne, znajduje odzwierciedlenie w opinii "[...]" sporządzonej na zlecenie Zrzeszenia Międzynarodowych Przewoźników Drogowych w Polsce. Poza tym strona skarżąca podniosła, że z doświadczenia spółki A, która jest stroną kilku postępowań administracyjnych dotyczących wadliwości opisywanej metody, wynika, że urzędy celne nie chcą wykonywać kolejnych badań, z uwagi na występujące różnice w wynikach pomiarów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że z protokołu kontroli pojazdu wynika, iż w procesie ważenia nie miały miejsca żadne nieprawidłowości. Przewoźnik nie wniósł do protokołu uwag co do sposobu ważenia i jego wyniku, co potwierdził własnoręcznym podpisem. Zatem nietrafny jest zarzut skarżącego, że decyzja nakładająca karę pieniężną za przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi na drogę, była skutkiem wadliwego dokonania pomiaru. Zdaniem organu za nietrafny należy uznać także zarzut, że organ odwoławczy nie dopuszczając do przeprowadzenia dowodu z ważenia tego samego pojazdu z takim samym ładunkiem naruszył przepis art. 75 k.p.a. Organ uznał, że ustalenia po przeprowadzeniu wielokrotnego ważenia pojazdu w innym czasie pozostaną bez wpływu na stan faktyczny stwierdzony 17 października 2003 roku, dlatego wniosku strony nie uwzględnił. Pismem z dnia 3 września 2003 roku strona skarżąca podtrzymała zarzuty i żądania skargi oraz dodatkowo zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 9 Ustawy Prawo o miarach z 11 maja 2001 roku i naruszenie art. 10 oraz 40 k.p.a. Zwróciła uwagę, że pomiar nacisku osi i masy całkowitej pojazdu musi się odbywać przy zachowaniu odpowiedniej procedury. Natomiast w czasie wydawania zaskarżonej decyzji nie istniały prawnie wiążące procedury pomiaru, gdyż rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 10 lutego 2004 roku w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu (Dz.U. nr 35, póz. 316) weszło w życie dopiero 13 marca 2004 roku. Z kolei zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Miar z 22 grudnia 2000 roku nr 39 w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu (Dz.Urz. Miar i Probiernictwa nr 6/2000, póz. 40) nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa i nie mogło być podstawą decyzji wobec obywateli, osób prawnych i innych podmiotów. Ponadto decyzja organu I instancji została doręczona kierowcy, a nie skarżącej spółce. Osoba ta nie jest uprawniona do dokonywania takich czynności, ani nie jest przedstawicielem strony. Poza tym organ I instancji nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu, gdyż uniemożliwił wypowiedzenie się jej co do zebranych dowodów i materiałów. W odpowiedzi organ podtrzymał swoją argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Zdaniem organu nietrafny jest zarzut strony skarżącej, że w dniu kontroli nacisków osi i masy całkowitej pojazdu nie istniały prawnie wiążące procedury pomiaru. Zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Miar z 22 grudnia 2000 roku nr 39 w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu zostało wydane po wejściu w życie ustawy konstytucyjnej, na podstawie delegacji zawartej w art. 8 pkt l i 2 Ustawy z 3 kwietnia 1993 roku - Prawo o miarach (Dz.U. nr 55, póz. 248 ze zm.), która w wersji obowiązującej do 30 marca 2001 roku upoważniała do tego Prezesa Głównego Urzędu Miar. Brak rozporządzenia regulującego wymagania metrologiczne dla wag samochodowych w okresie obowiązywania powyższej ustawy nie dyskwalifikował przyrządów pomiarowych, ani dokonanych czynności. Art. 29 obowiązującej Ustawy z 11 maja 2001 roku Prawo o miarach (Dz.U nr 63, póz. 636 ze zm.) stanowi, że do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych prawna kontrola metrologiczna odbywa się na podstawie przepisów dotychczasowych, nie dłużej jednak niż przez l rok od dnia wejścia w życie ustawy. Ponieważ ustawa ta weszła w życie z dniem l stycznia 2003 roku, to ustawodawca dopuścił stosowanie zarządzenia Prezesa Głównego Urzędu Miar z 22 grudnia 2000 roku jeszcze przez cały 2003 rok, czyli także w dniu kontroli pojazdu samochodowego 17 października 2003 roku. Organ podkreślił, że pomiar odbył się przy użyciu wagi, która spełniała wymogi techniczne na dzień przeprowadzenia badania i była sprawna. Kierowca nie wnosząc uwag do protokołu potwierdził, że nieprawidłowości podczas ważenia nie wystąpiły. Dlatego za nietrafne należy uznać twierdzenie skarżącego, że podstawą decyzji o nałożeniu kary nie może być jedynie wydruk komputerowy z przeprowadzonego pomiaru nacisku osi samochodu na pomost wagi. Wyniki ważenia dokonywanego na elektronicznej wadze samochodowej uzyskiwane są tylko w formie wydruków (protokołów kontroli) sporządzanych przez urządzenie drukujące wagi i stanowią w przypadku ważenia bez powtórzeń jedyny dowód w sprawie. Poza tym świadectwo legalizacji Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w K. oraz nienaruszone cechy legalizacyjne i zabezpieczające wagi, nie pozastawiają wątpliwości co do prawidłowości dokonanego ważenia, w tym potwierdzają, iż urządzenie pomiarowe odpowiada wymaganiom metrologicznym. Organ zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w swoich wyrokach (z 27 kwietnia 1999 r. w sprawie P 7/98 oraz z 10 grudnia 2002 r. w sprawie P 6/2002) na skutek, których doszło do zmian w ustawach o transporcie drogowym oraz o drogach publicznych, nie wskazał, aby przepisy wykonawcze do obowiązującej wcześniej Ustawy z 3 kwietnia 1993 roku Prawo o miarach, nie mogły być podstawą do dalszego ważenia pojazdów. Nie stwierdził także, aby brak rozporządzenia dyskwalifikował wszystkie wcześniejsze zainstalowane wagi i ważenia na nich dokonywane. Ponadto nieuzasadnione jest twierdzenie, że przed wydaniem decyzji organ I instancji nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwił wypowiedzenie się co do zebranych dowodów oraz materiałów, gdyż Kodeks postępowania administracyjnego nie nakłada na organy administracji obowiązku formalnego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania. Za wszczęcie takie uważa się pierwszą czynność dokonaną w sprawie z udziałem strony. Natomiast, co do zakwestionowania prawidłowości doręczenia decyzji organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że wada ta została uznana w postępowaniu odwoławczym za naruszenie nie wypełniające znamion naruszenia rażącego, mogącego powodować nieważność samej decyzji. Przemawiała za tym okoliczność nie kwestionowania przez stronę skarżącą, że decyzja w ten sposób doręczona była jej znana i wniesienie odwołanie w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przedmiotowa skarga, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1271 ze zm.). Zgodnie z art. l § 2 Ustawy z 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, póz. 1269), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną przez skarżącego podstawą prawną. Wynika to z dyspozycji art. 134 § l Ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 ze zm.). Oznacza to, że Sąd rozpoznając sprawę zobowiązany jest zbadać z urzędu, czy wydana decyzja nie narusza prawa i czy została oparta na obowiązujących przepisach prawnych. Według art. 61 ust. l i ust. 2 pkt l Ustawy z 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2003 roku, nr 58, póz. 515 ze zm.) ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności pojazdu i powinien być umieszczony w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę. Natomiast w razie stwierdzenia przejazdu pojazdem przekraczającym ustalone normy, zarządca drogi może pobierać kary pieniężne. Uprawnienie to wynika z art. 13 ust. 2 pkt 3 i ust. 2a oraz art. 20 pkt 8 Ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2000 roku, nr 71, póz. 838 ze zm.). W sprawie związanej z nałożeniem kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego pozwolenia podstawowe znaczenie ma prawidłowe ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego, co uzależnione jest od właściwego zebrania dowodów i ich oceny zgodnie z art. 7, 77 § l i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu związanym z ustaleniem przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi na nawierzchnię drogi, podstawowe znaczenie ma dokumentacja sporządzona z dokonanego ważenia, gdyż wynik ważenia stanowi jedyny dowód w sprawie. W rozpoznawanej sprawie dowodem stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia był protokół nr "[...]" z dnia 17 października 2003 roku z kontroli pojazdu wyjeżdżającego z terytorium RP. Z protokołu wynika, że pomiaru nacisków osi i masy całkowitej dokonano przy użyciu wag do pomiarów statycznych, które posiadają świadectwo legalizacji Urzędu Miar w K. W ocenie Sądu samo uzyskanie świadectwa legalizacji nie przesądza jeszcze o prawidłowości z pomiaru obciążenia, jakie wywierały osie pojazdu na pomost wagi. Pomiar musi spełniać także inne wymagania przewidziane prawem, a mianowicie wymóg zachowania przewidzianej procedury przeprowadzenia pomiaru, określanej mianem wymagań metrologicznych. Zgodnie z art. 9 ust. 3 Ustawy z 11 maja 2001 roku Prawo o miarach (Dz.U. nr 63, póz. 636 ze zm.) minister właściwy do spraw gospodarki określi w drodze rozporządzenia wymagania metrologiczne, którym powinny odpowiadać przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej, przy uwzględnieniu rodzajów tej kontroli, a także warunków właściwego stosowania i warunków technicznych ich użytkowania. Wymagania te zostały określone rozporządzeniem z 10 lutego 2004 roku Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu (Dz.U. nr 35, póz. 316 ze zm.). Rozporządzenie to zaczęło obowiązywać z dniem 13 marca 2004 roku, a sama ustawa weszła w życie l stycznia 2003 roku. Oznacza to, że pomiędzy wejściem w życie cyt. rozporządzenia a wejściem w życie ustawy nie istniały żadne prawnie wiążące przepisy metrologiczne. Natomiast za prawnie obowiązujące przepisy w tym zakresie nie mogą być uznane przepisy zarządzenia Prezesa Głównego Urzędu Miar z 22 grudnia 2000 roku nr 39 w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu (Dz.Urz. Miar i Probiernictwa nr 6/2000, póz. 40), wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w przepisie art. 8 pkt l i 2 Ustawy z 3 kwietnia 1993 roku Prawo o miarach (Dz.U. nr 55, póz. 248 ze zm.). Przepisy zarządzenia, zgodnie z art. 87 ust. l Konstytucji RP, nie mogą bowiem być źródłami powszechnie obowiązującego prawa. Zarządzenie to miało charakter wewnętrzny i mogło jedynie obowiązywać jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt, natomiast nie mogło stanowić podstawy do wydania decyzji wobec obywateli, co wynika wprost z art. 93 ust. 2 Konstytucji. Ponadto cyt. zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Miar utraciło moc (niezależnie od przytoczonych wyżej przepisów rangi konstytucyjnej) najpóźniej z dniem 30 czerwca 2002 roku na podstawie art. 51 Ustawy z 21 grudnia 2001 roku o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 154, póz. 1800). Po 30 czerwca 2002 roku, aż do czasu wejścia w życie rozporządzenia z 10 lutego 2004 roku Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu, brak było jakichkolwiek przepisów metrologicznych, na podstawie których organy administracji mogłyby dokonywać pomiarów w zakresie niezbędnym do ustalenia opłaty drogowej określonej w art. 13 ust. 2 pkt 3 Ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2000 roku, nr 71, póz. 838 ze zm.). Zatem pomimo istnienia podstaw prawnych co, do samego nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym, brak było przepisów regulujących dokonywanie pomiarów nacisku osi pojazdu na podłoże. Skutkiem tego brak było możliwości ustalenia, czy sposób dokonania pomiaru przebiegał zgodnie z obowiązującym prawem. Należy wskazać także na inne uchybienia postępowania, mające miejsce w niniejszej sprawie. Organ I instancji naruszył prawo strony do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów, a prawo to stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W tym stanie sprawy, na podstawie art. 145 § l lit. c Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku zaś na podstawie art. 152 orzekł, że decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku w oparciu o art. 200 tej ustawy orzeczono o kosztach postępowania sądowego.