II SA/Ol 750/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu B.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B.B. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy, po rozpatrzeniu wniosku B.B., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie (legalizacji) budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce nr [...], obr. [...]., gm. P. Podstawą rozstrzygnięcia był art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1945 ze zm.) dalej jako: u.p.z.p. W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium), po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez R.D. i A.D. - właścicieli sąsiednich nieruchomości, decyzją z [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.) dalej jako: k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. W art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ustawodawca przewidział odstępstwo od konieczności zachowania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest jednoznaczne ustalenie, że: 1. inwestor planuje zabudowę zagrodową, 2. istnieje gospodarstwo rolne, 3. powierzchnia tego gospodarstwa przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Ustalenie warunków zabudowy z powołaniem się na odstępstwo z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wiąże się z koniecznością wykazania przez organy, że inwestor spełnił powyżej wskazane warunki. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji podał, że zastosowanie znajduje art. 61 ust. 4 u.p.z.p., lecz jednocześnie przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w tym zakresie. Kolegium stwierdziło nadto, że organ I instancji nie rozważył, czy zostały spełnione warunki do zastosowania wyjątku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Wystąpiono jedynie z zapytaniem do inwestora, czy realizowana inwestycja w postaci budynku gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej będzie związana z posiadanymi przez niego gruntami, w tym również gruntami znajdującymi się poza granicami gminy P., na co otrzymał twierdzącą odpowiedź. Tymczasem nie wiadomo jakiego rodzaju działalność rolniczą prowadzi inwestor i jaką funkcję ma pełnić planowany budynek (poza ogólnym stwierdzeniem, że gospodarczą), a także jaki jest związek funkcjonalny budynku z gruntami rolnymi położonymi w miejscowościach oddalonych od tego budynku o ok. 30 - 40 km. Nie wiadomo również, gdzie znajduje się dom mieszkalny związany z tym gospodarstwem. Ponadto zwrócono uwagę, że inwestor wskazał, że posiada gospodarstwo rolne o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie P., tj. 20 ha. Natomiast z akt sprawy nie wynika, jak jest średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie P. Organ odwoławczy uznał, że Wójt nie wykazał zasadności zastosowania przepisu z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., jak też nie wykazał czy przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zasada dobrego sąsiedztwa została spełniona, chociaż dokonywał jej analizy. Zalecono, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji ustalił najpierw, czy w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., tj. czy przedmiotowa inwestycja jest funkcjonalnie związana z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie P. Następnie, w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń, przeprowadził analizę urbanistyczną, w zakresie pełnym bądź zawężonym do przesłanek z art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p. Sprzeciw na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł B.B. (dalej jako: skarżący) domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu podniósł, że skorzystanie przez organ z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. wymaga spełnienia dwóch przesłanek: naruszenia przepisów postępowania oraz koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącego, nie miało to miejsca w rozpoznawanej sprawie. Podniósł, że rozproszenie przestrzenne budynków nie wyklucza zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W świetle szerokiej definicji zabudowy zagrodowej można traktować jako jej rodzaj sam budynek gospodarczy. Skoro wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy tylko budynku gospodarczego, to nie ma podstaw do pytania o usytuowanie budynku mieszkalnego. Poza tym skarżący jest właścicielem budynku mieszkalnego położonego na terenie gm. P., znajdującego się w odległości kilkudziesięciu metrów od terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Skarżący podniósł również, że budynek gospodarczy z istoty jest przeznaczony dla prowadzenia gospodarki rolnej i nie nadaje się do wykorzystania w celach "prywatnych", a w szczególności nie jest to budynek mieszkalny. Ponadto wyjaśnił, że w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy posiadał gospodarstwo rolne o powierzchni przekraczającej 20 ha i bez znaczenia jest, że część tych gruntów była przedmiotem dzierżawy. Podniósł, że informacje o średniej wielkości gospodarstwa rolnego w danej gminie są w posiadaniu organu wykonawczego gminy i Kolegium mogło we własnym zakresie tę wartość ustalić, zamiast stosować art. 138 § 2 k.p.a. Odnośnie wykazania powiązania planowanej inwestycji z gospodarstwem rolnym, skarżący stwierdził, że w tej sprawie zostały dokonane ustalenia co do funkcji planowanej zabudowy i nie ma podstaw do uzupełniania materiału dowodowego w tym zakresie. Funkcja zabudowy objętej warunkami zabudowy wiąże się z założenia z gospodarstwem rolnym i nie ma możliwości powiązania jej z innymi rodzajami aktywności, w tym celami prywatnymi inwestora. W ocenie skarżącego, w trakcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy znaczenie mają parametry budynku i jego przeznaczenie, a nie analiza prowadzonej działalności gospodarczej (rolniczej). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2167) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Należy zauważyć, że przyjęty w kodeksie postępowania administracyjnego model dwuinstancyjności postępowania wymaga, by rozpatrując odwołanie organ II instancji ponownie rozpoznawał sprawę administracyjną. Organ ten nie tylko dokonuje kontroli wydanej wcześniej w I instancji decyzji, lecz w pełni i na nowo ustala stan faktyczny oraz dokonuje jego subsumpcji do obowiązujących norm prawnych. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) nie może być bowiem rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zasady tej nie można również interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ I, jak i II instancji. Konkluzja taka byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 k.p.a.), ale również byłaby nie do pogodzenia z art. 136 § 1 k.p.a., nakładającym na organ odwoławczy obowiązek prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie. W orzecznictwie wydanym już na tle instytucji sprzeciwu podkreśla się, że obowiązek prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego dotyczy również dowodów o kluczowym znaczeniu dla sprawy (por. wyroki: NSA z 7.12. 2017r., sygn. II OSK 3011/17; WSA w Poznaniu z 20.12.2017r., sygn. II SA/Po 893/17; WSA w Warszawie z 12.04.2018r., sygn. IV SA/Wa 884/18; dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Zatem zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ II instancji wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach k.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Z tymi uregulowaniami koresponduje art. 136 k.p.a. wprowadzający obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ewentualnie zwrócenie się o to do organu I instancji, tj. zlecenie mu wykonania takich czynności. Należy podkreślić, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. W rzeczonej sprawie skarżony organ jako przyczynę uchylenia decyzji podał brak wykazania przez organ I instancji zasadności zastosowania przepisu z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Zarzucił, że nie wiadomo jaką rodzaju działalność rolniczą prowadzi inwestor i jaką funkcję ma pełnić planowany budynek (poza ogólnym stwierdzeniem, że gospodarczą), a także jaki jest związek funkcjonalny budynku z gruntami rolnymi położonymi w miejscowościach oddalonych od tego budynku o ok. 30 - 40 km. Ponadto organ II instancji zauważył, że z akt sprawy nie wynika, jaka jest średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie P. W ocenie Sądu, powyższe wskazuje na niedopuszczalne przerzucenie przez organ odwoławczy obowiązku dokonania uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie, a także na uchylenie się od dokonania oceny prawnej poprzez przerzucenie jej na organ I instancji, zamiast dokonania własnej wykładni i samodzielnego uwzględnienia podnoszonych w uzasadnieniu decyzji okoliczności odnoszących się do tego czy w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., dopuszczający odstępstwo od konieczności zachowania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Jeżeli zatem organ odwoławczy zauważa i zarzuca organowi I instancji niewyjaśnienie jakiego rodzaju działalność rolniczą prowadzi inwestor oraz jakie jest powiązanie funkcjonalne planowanego budynku z gospodarstwem rolnym inwestora, to w ramach postępowania odwoławczego powinien samodzielnie tę kwestie ustalić, ewentualnie zlecić wykonanie tych czynności organowi I instancji. Również odnośnie danych dotyczących średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie P., wystarczyło zwrócić się do organu I instancji o udostępnienie tych danych. W tej sytuacji sprzeciw okazał się uzasadniony. W motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wykazał w sposób przekonujący, że w toku rozpoznania sprawy przez organ I instancji doszło do takiego naruszenia prawa procesowego, które uzasadniałoby przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ani też że zakres uchybień organu I instancji nie jest możliwy do wyeliminowania w postępowaniu odwoławczym, w którym organ II instancji przejmuje sprawę do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia. Zatem Kolegium powinno było rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, a nie wydawać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jak wyżej wskazano dopuszczalność zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - zgromadzenia niezbędnych dowodów, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy: organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, postępowanie wyjaśniające zostało co prawda przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe uniemożliwiając wydanie rozstrzygnięcia. W katalogu tym nie mieści się odmienna od organu I instancji ocena prawna stanu faktycznego sprawy, jak i pewne braki w materiale dowodowym, które dadzą się uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy powinien wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, kierując się wyżej przedstawionymi uwagami Sądu. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od sprzeciwu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 265 ze zm.).