II SA/Ol 751/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2008 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[..]" w przedmiocie odroczenia usunięcia barakowozu oddala skargę. W dniu 13 listopada 2006 r. M.B. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o odroczenie do 30 września 2008 r. wykonania przymusowej rozbiórki (usunięcia) barakowozu z działki "[...]" i zezwolenie na czasowe wykorzystanie tego obiektu. W jego uzasadnieniu wskazał, iż 10 czerwca 2005 r. nabył udział we współwłasności wskazanej działki od M.B. Latem 2005 r. został poinformowany o uprawomocnieniu się decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2001 r., nakazującej M.B. usunięcie z niej samowolnie ustawionego barakowozu. Jesienią 2006 r., w czasie pobytu w Polsce zamierzał go usunąć. Niestety w następstwie kradzieży osi barakowozu wraz z wózkiem usunięcie barakowozu okazało się niemożliwe. Nie udało się odzyskać skradzionej osi, ani też nabyć nowej. Wnioskujący stwierdził, iż jego obowiązki zawodowe nie pozwalają mu na przyjazd do Polski w celu usunięcia barakowozu, jednak przewiduje, że do 30 września 2008 r. uda mu się przeznaczyć kilkanaście dni urlopu na przyjazd do Polski i zajęcie się tą sprawą. Za odroczeniem wykonania przymusowej rozbiórki przemawia również to, iż z informacji uzyskanych w Urzędzie Gminy wynika, że w roku 2007 r. opracowywany będzie plan zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]" i działka, na której znajduje się barakowóz zostanie przekształcona z działki rolniczej na rekreacyjną. Stworzy to możliwość ubiegania się o zalegalizowanie samowoli budowlanej. Wnioskujący nadmienił, iż natychmiastowe usunięcie barakowozu doprowadziłoby do tego, że posadzone na działce drzewa, którymi opiekuje się jego rodzina, zostałyby pozbawione właściwej pielęgnacji, a to byłoby sprzeczne z zasadami rozsądnej gospodarki i pozbawiłoby działkę uroku. Zaskarżoną decyzją "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Inspektor Nadzoru Budowlanego "[...]", negatywnie rozpatrującą zgłoszony wniosek. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż do obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. i którego przymusową rozbiórkę nakazano decyzją administracyjną wydaną po dniu 1 stycznia 1995 r. na podstawie ar. 37 ust.1 pkt .1 i art. 54 ust 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) może mieć zastosowanie przepis art. 39 powołanej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2001 r. OPS 4/01). W myśl tego przepisu organ administracji państwowej może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust 1 pkt 1 w/w Prawa budowlanego jeżeli za celowością czasowego wykorzystania obiektu przemawiają względy społeczne lub gospodarcze. W przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek przesłanek uzasadniających wydanie zgody na czasowe wykorzystanie obiektu i tym samym odroczenia terminu nakazu rozbiórki samowoli budowlanej. Stwierdzić należy, że obiekt budowlany został zrealizowany bez pozwolenia na budowę, na terenie rolnym leżącym w strefie bezpośredniej ochrony jeziora, gdzie obowiązuje zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych. Powyższy fakt potwierdzony został pismem Wójta Gminy z dnia 3 września 2001 r. Przytoczone w odwołaniu argumenty, tj. sposób użytkowania działki, konieczność magazynowania narzędzi czy złe warunki pogodowe niesprzyjające wywiezieniu barakowozu - nie mogą zostać uznane za przesłankę uzasadniającą wydanie zgody na czasowe wykorzystanie obiektu i tym samym odroczenie terminu nakazu usunięcia obiektu ustawionego samowolnie bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Pozostawienie samowoli budowlanej leży wyłącznie w ochronie interesu faktycznego stron. Skarżący nie wykazał by kwestionowana decyzja naruszała jego interes prawny. Organy nadzoru budowlanego dążą do wykonania decyzji ostatecznej odebranej przez ówczesną stronę postępowania – M.B. w dniu 26 listopada 2001 r. W skardze M.B. wniósł o uchylenie decyzji ostatecznej, zarzucając: – naruszenie art. 39 ustawy z dnia 24 stycznia 1974 r. prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2006 nr 156 ze zm.) przez uznanie, iż względy społeczne ani gospodarcze nie przemawiają za celowością czasowego wykorzystania barakowozu, – naruszenie art. 7 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych do rozstrzygnięcia sprawy, – orzeczenie o odmowie odroczenia rozebrania barakowozu, podczas gdy wbrew decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2001 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Budowlanego dot. usunięcia samowolnie ustawionego barakowozu a więc nie zgodnie z przepisami prawa, – obrazę art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji niezgodnie z tymi przepisami. Skarżący stwierdził, iż fakt postawienia barakowozu na terenie rolnym nie może stanowić podstawy do odmowy załatwienia jego prośby. Również okoliczność, że obiekt leży w bezpośredniej strefie ochronnej jeziora K. nie może stanowić argumentu do takiego załatwienia. Powoływanie się na strefę ochronną jeziora jest nieporozumieniem, bo obiekt nie leży w bezpośredniej strefie a poza nią. Również powoływanie się na dążenie do wykonania decyzji ostatecznej o rozbiórce nie może stanowić podstawy do odmowy wydania zezwolenia na czasowe wykorzystanie obiektu. Wszystkie czynności procesowe, które nie są zakazane prawem są dozwolone i żaden organ nie powinien obrażać się na stronę za to, że korzysta z takiego trybu postępowania. Skarżący wskazał, iż WINB na stronie 2 uzasadnienia decyzji z dnia "[...]". pisze: "Do obiektu budowlanego, którego budowę zakończono przed dniem 01.01.1995 r. i którego przymusową rozbiórkę nakazano decyzją administracyjną..." Natomiast Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wcześniejszą decyzją z dnia "[...]", uchylającą decyzję PINB nakazał "wyjaśnić czy skarżącemu chodzi o odroczenie usunięcia barakowozu czy też jego rozbiórki. Fakt ten nie został wyjaśniony przez pierwszą instancję. Spowodowało to nową sytuację prawną, która mogła mieć istotne znaczenie przy rozpoznaniu wniosku. W ocenie skarżącego, WINB utrzymując w mocy decyzję PINB orzekł ponad żądanie i odmówił odroczenia rozbiórki barakowozu. Wszystkie decyzje, zarówno I jak i II instancji dotyczą usunięcia barakowozu, a nie jego rozbiórki. Tymczasem art. 37 ust. 1 pkt. 2 prawa budowlanego z 1974 r. nie przewiduje usunięcia, a tylko rozbiórkę, a to skutkuje, że wszystkie decyzje winny ulec uchyleniu, a sprawa winna trafić do ponownego rozpoznania. Organy nie mogą orzekać w oparciu o domniemanie, a redakcja wszystkich decyzji winna być jasna i nie nasuwająca żadnych wątpliwości. Stąd uzasadnienie PINB z dnia "[...]" nie powinno być uznane za wyjaśnienie sprawy i stanowić samoistną podstawę jego uchylenia. Wprawdzie teza decyzji PINB z dnia 10 października 2001 r. i WINB z dnia 22 listopada 2001 r. nie jest przedmiotem zaskarżenia, ale Sąd winien problem ten wziąć pod uwagę z urzędu, albowiem obie decyzje są sprzeczne z art. 37 ust. 1 pkt. 1 prawa budowlanego z 1974 r. i słowa: "rozbierać" a "usunąć" mają literalnie inne znaczenie, konsekwencje i dlatego okoliczność ta wymaga wyjaśnienia przez organy do tego powołane. Skarżący zwrócił uwagę na to, iż w odwołaniu od decyzji PINB podniósł zarzut, że z racji, iż przebywa za granicą obiekt ten nie jest wykorzystywany na cele wypoczynkowe, że służy do przechowywania narzędzi, itp. Argumenty powołane w odwołaniu WINB skwitował stwierdzeniem "nie mogą zostać uznane za przesłankę uzasadniającą wydanie zgody na czasowe wykorzystanie obiektu". W uzasadnieniu nie ma ani słowa "dlaczego". Zdaniem skarżącego, podane przez niego argumenty uzasadniają "czasowe odroczenie wykonania przymusowego barakowozu". Są to klasyczne przykłady mówiące o tym, że względy społeczne i gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego. Wydaje się, że w sprawie niniejszej ma zastosowanie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1988 r. (sygn. akt IV SA 915/87) mówiący o tym, że "Skoro art. 39 oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 1974r. Nr 38 poz. 229 ze zm.) dopuszcza w określonych warunkach "tolerowanie samowoli budowlanych", to obowiązkiem organów administracji państwowej jest w każdym przypadku dokonanie racjonalnej oceny możliwości skorzystania z tych przepisów w sposób godzący interes społeczny z uzasadnionym interesem obywatela", a nie tylko urzędu tym bardziej, że urząd powinien być przyjazny obywatelowi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, iż nie można podzielić poglądu, że nie podał przyczyn nieuwzględnienia wniosku dotyczącego odroczenia usunięcia (rozbiórki). Sposób likwidacji samowoli budowlanej poprzez usunięcie (rozbiórkę) barakowozu leży w gestii skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sąd administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd nie jest natomiast uprawniony do oceny zaskarżonych decyzji z punktu widzenia ich słuszności, celowości czy też przestrzegania zasad współżycia społecznego. Tytułem wstępu do omówienia przyczyn oddalenia przedmiotowej skargi należy zwrócić uwagę na to, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Określenie granic wyrokowania w niniejszej sprawie winno uświadomić skarżącemu, iż nie wszystkie poruszone przez niego kwestie mogły być przedmiotem rozważań Sądu. Otóż wpływu na wynik sprawy nie może mieć fakt, iż "art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r. nie przewiduje usunięcia, a tylko rozbiórkę" obiektu budowlanego. Znaczenie tej kwestii przestało być aktualne z chwilą, gdy Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 10 maja 2005 r. (sygn. akt "[...]") oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, oddalającego skargę na decyzję nakazującą "usunięcie samowolnie ustawionego barakowozu, o przebudowanym dachu, użytkowanym letniskowo na działce "[...]." Obecna kontrola sądowo-administracyjna dotyczy więc wyłącznie sprawy odroczenia wykonania przymusowego usunięcia (rozbiórki) na oznaczony czas i zezwolenia na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowego usunięcia na podstawie art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Sposób rozstrzygnięcia wniosku w tym zakresie przewiduje art. 39 wskazanej ustawy, z którego wynika, iż może on być uwzględniony przez właściwy terenowy organ administracji państwowej, jeżeli za celowością czasowego wykorzystania wskazanego obiektu budowlanego przemawiają względy społeczne lub gospodarcze. Godzi się zaznaczyć, iż przepis ten - jak stwierdzono w uchwale 7 sędziów NSA z 26 listopada 2001 r. (sygn. akt OPS 4/01, ONSA 2002/2/58) - może mieć zastosowanie do obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. i którego przymusową rozbiórkę nakazano decyzją administracyjną wydaną po dniu 1 stycznia 1995 r. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, z późn. zm.). Użyte w omawianym przepisie wyrazy "może odroczyć" wskazują, że decyzja podejmowana na jego podstawie ma charakter uznaniowy. Powyższe oznacza, że odroczenie wykonania przymusowej rozbiórki i zezwolenie na czasowe wykorzystanie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego nie jest obligatoryjne nawet wówczas, gdy zostaną spełnione przesłanki określone w cytowanym art. 39. Uznanie to jest determinowane "względami społecznymi lub gospodarczymi", przemawiającymi za celowością czasowego wykorzystania danego obiektu budowlanego. Pojęcia te mają charakter niedookreślony. Ich interpretacji na użytek danej sprawy dokonuje każdorazowo organ administracji podejmujący rozstrzygnięcie. Organ ten dysponuje pewnym marginesem swobody w odniesieniu do oceny okoliczności faktycznych występujących w danej sprawie, a więc uznania, że zaistniały "względy społeczne lub gospodarcze", które dawałyby możliwość podjęcia pozytywnej dla zainteresowanego decyzji. Wymaga podkreślenia, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolność w załatwianiu sprawy, jednakże nie nakazuje również spełniania każdego żądania wnioskodawcy. W świetle ukształtowanego w doktrynie i akceptowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych sposobu interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, nawet stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek może, ale nie musi prowadzić do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy, a prawem do podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie dysponuje właściwy w sprawie organ administracji. Ponadto należy również zwrócić uwagę, że z konstrukcji cytowanej wyżej normy prawnej wynika, że to na stronie ubiegającej się o możliwość czasowego korzystania z samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego spoczywa ciężar wykazania przesłanek określonych w art. 39. Okoliczności, na które powołał się skarżący w toku postępowania administracyjnego, a więc brak jednej z osi barakowozu, działalność zarobkowa zobowiązanego, czy też niewygoda przy pielęgnowaniu drzew nie sposób uznać za względy społeczne lub gospodarcze. Do takowych nie należy również istnienie planów przeznaczenia terenu do celów rekreacyjnych. Skarżący myli się twierdząc, że stworzy to możliwość ubiegania się o zalegalizowanie samowoli budowlanej. W rozpatrywanej sprawie obowiązek usunięcia samowoli budowlanej został przesądzony prawomocną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2001 r. Nie jest już zatem możliwa legalizacja owej samowoli i zmiana decyzji nakazującej usunięcie obiektu w zwykłym trybie postępowania administracyjnego. Wskazać należy, iż przepis art. 39 ustawy – Prawo budowlane z 1974r. ma zastosowanie w wyjątkowych sytuacjach zasługujących na szczególne uwzględnienie. By mógł być on zastosowany muszą wystąpić jeszcze dodatkowe przesłanki natury społecznej czy gospodarczej świadczące o tym, że realizacja celu jakim jest porządek w dziedzinie budownictwa czasowo ustąpić musi wartościom bliżej przez ustawodawcę nie sprecyzowanym, ale które muszą być na tyle doniosłe i wyjątkowe by nie przekreślały celów nadrzędnych wynikających z konstrukcji przepisów dotyczących eliminacji samowoli budowlanych. W ocenie Sądu takie uzasadnione okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły. W wyroku z dnia 10 kwietnia 2003r. sygn. akt IV SA 2603/01 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż "treść art. 39 wskazuje, że odroczenie orzeczonej przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego może być dokonane w przypadkach szczególnie uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi. Trudno za takie względy uznać potrzebę wykorzystywania dwóch tymczasowych budynków (barakowozów) na cele gospodarcze – przechowywanie narzędzi rolniczych i socjalne – przygotowywanie posiłków i nocleg, skoro teren, na którym obiekty te zostały w sposób świadomy zrealizowane bez pozwolenia na budowę, jest terem rolnym i leży w strefie bezpośredniej ochrony jeziora, gdzie obowiązuje zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych". Przytoczone orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, wydane zostało na tle podobnego stanu faktycznego. Fakt, iż w chwili obecnej ze względu na utratę mocy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, teren może nie być objęty strefą ochronną jeziora nie oznacza, iż w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 39 do udzielenia odroczenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego. Obiekt ten w chwili jego wykonania był bowiem posadowiony w strefie ochronnej jeziora, a obecnie nadal znajduje się na terenie rolnym. Oceniając wniosek o odroczenie wykonania przymusowej rozbiórki (usunięcia) i zezwolenie na czasowe wykorzystanie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego należy mieć na uwadze, że interes publiczny wymaga, aby prawo było przestrzegane. Ustawodawca przewidział zaś, że co do zasady nałożony decyzją obowiązek przymusowej rozbiórki obiektu powinien być wykonany niezwłocznie, także pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Tymczasem w sprawie niniejszej obowiązek usunięcia obiektu budowlanego orzeczony został w 2001r., a w maju 2005r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji oddalającego skargę na decyzję nakazującą usunięcie obiektu budowlanego. Od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego upłynęły więc już blisko trzy lata. Skarżący przez ten okres, winien mieć świadomość ciążącego nakazu rozbiórki. W konsekwencji przyjąć należy, iż skarżący miał czas na przygotowanie się do usunięcia samowoli budowlanej. Nie można także zapominać, że nakaz rozbiórki obiektu wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej stanowi ustawową konsekwencję podjętych wcześniej działań naruszających przepisy Prawa budowlanego. Względy społeczne nie przemawiają za funkcjonowaniem obiektu wzniesionego sprzecznie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. W ocenie Sądu organy obu instancji poddały należytej ocenie argumenty, które zdaniem skarżącego uzasadniały odroczenie wykonania nakazu rozbiórki i trafnie uznały, że nie mieszczą się one w przesłankach, o których mowa w art. 39 powołanej wyżej ustawy. Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję co do jej zgodności z przepisami prawa, nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.