II SA/Ol 751/14

Dnia 2 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2014 roku sprawy ze skargi P. B.-Rz. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie stanu sanitarno-epidemiologicznego lokalu - oddala skargę. Pismem z dnia 14 lutego 2014r. Prezydent Miasta poinformował P. B., najemcę komunalnego lokalu mieszkalnego przy ul. "[...]", że wizja lokalna przeprowadzona w dniu 29 stycznia 2014r. potwierdziła występowanie zawilgocenia mieszkania oraz insektów. Wskazano, że administrator nieruchomości dokona modernizacji instalacji c.o. po zakończeniu okresu grzewczego, doraźnie zaś w mieszkaniu zostanie zainstalowany grzejnik panelowy o większej wydajności. Ponadto organ stwierdził, że zgodnie z art. 6b ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, obowiązek odkaraluszania spoczywa na najemcy lokalu. Podano, że niezależnie od tego administrator dokona dezynsekcji części wspólnych, tj. korytarzy, piwnic i strychu. P. B., w pismach z dnia 21 lutego i 4 marca 2014r. domagał się zapewnienia mu lokalu spełniającego normy prawne, w tym budowlane i sanitarno-higieniczne. W odpowiedzi, pismem z dnia 25 marca 2014r. Prezydent Miasta poinformował najemcę o wynikach kolejnej wizji lokalnej z dnia 11 marca 2014r., podczas której stwierdzono brak insektów. Wskazano, że najemca przyjął w 2006r. lokal wyremontowany i przygotowany do zasiedlenia. Poinformowano najemcę o zasadach ubiegania się o zmianę lokalu mieszkalnego w ramach poprawy warunków mieszkaniowych. W piśmie z dnia 28 marca 2014r., adresowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zatytułowanym "odwołanie" P. B. zakwestionował wskazane pisma Prezydenta, zarzucając, że wzmiankowanych wizji lokalnych nie przeprowadzała żadna komisja. Podniósł, że lokal mieszkalny, w którym zmuszony jest mieszkać, nie nadaje się do zamieszkiwania. Wskazał na szereg nieprawidłowości występujących w tym lokalu. Stwierdził, że Prezydent nie traktuje go poważnie i nie zamierza zapewnić mu odpowiedniego lokalu ani naprawić lokalu dotychczas przez niego zajmowanego. W związku z tym oczekuje zajęcia się sprawą przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, gdyż bezczynność organów trwa zbyt długo. W dniu 8 kwietnia 2014r. P. B. przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w celu dołączenia do odwołania opinię sanitarną z wizji lokalnej mieszkania, przeprowadzonej na wniosek najemcy w dniu 1 kwietnia 2014r. przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Podczas wizji lokalnej stwierdzono w pomieszczeniu czarne naloty grzybicze, w powietrzu wyczuwalny stęchły zapach oraz nie stwierdzono obecności insektów. Postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267), stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. warunkiem skutecznego wniesienia odwołania jest istnienie decyzji administracyjnej będącej przedmiotem zaskarżenia. Decyzję administracyjną wydaje się natomiast w sprawach indywidualnych, w których przepis prawa materialnego przewiduje tę formę działania administracji. Dalej organ podniósł, że najem lokali mieszkalnych, a w tym obowiązki wynajmującego w zakresie utrzymania lokali, normuje ustawa z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014r. poz. 150). Ten akt normatywny pozostawia kwestie najmu lokali umowom cywilnoprawnym. Nie wydaje się na jego podstawie decyzji administracyjnych, także wówczas, gdy jedną ze stron jest gmina. W związku z tym Kolegium wskazało, że kwestionowanym aktom Prezydenta Olsztyna nie można nadać rangi decyzji administracyjnej. Z tego powodu stwierdzenie niedopuszczalności odwołania było konieczne. W skardze na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie P. B. podniósł, że nie ponosi winy za to, że Prezydent nie wydał zgodnie z prawem w jego sprawie decyzji. Zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu stronniczość i naruszenie art. 6 ust. 1 i art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz naruszenie art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i 2, art. 38, art. 68 ust. 1 i 3, art. 69, art. 47, art. 77 i art. 79 Konstytucji RP. Stwierdził, że SKO uchyla się od naprawienia wyrządzonej mu przez Prezydenta Miasta krzywdy i nadal musi zamieszkiwać w tak nieludzkich warunkach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ podkreślił, że sprawa, w której skarżący złożył odwołanie, nie należy do drogi administracyjnej. Wprawdzie wynajmujący jest podmiotem publicznym, to jednak stosunki wynikające z umów wchodzą w zakres dominium i nie są regulowane decyzjami administracyjnymi. Z tego względu do załatwiania tego rodzaju spraw nie mają zastosowania przepisy jurysdykcji administracyjnej, w tym pozwalające na weryfikację instancyjną stanowiska gminy występującej w charakterze wynajmującego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt pod względem zgodności z prawem, nie zaś według kryteriów słuszności czy zasad współżycia społecznego, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje jedynie wówczas, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonemu postanowieniu nie można przypisać tego rodzaju naruszeń prawa, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania w sprawie stanu sanitarno-epidemiologicznego lokalu mieszkalnego, który skarżący wynajmuje z mieszkaniowego zasobu Gminy. Skarżący zgłaszał Prezydentowi zły stan sanitarno-epidemiologiczny wynajmowanego lokalu, domagając się przydzielenia mu lokalu zamiennego, ewentualnie wyremontowania dotychczas zajmowanego. Skarżący uważa, że jego żądania powinny zostać załatwione w drodze decyzji administracyjnej, natomiast działanie Prezydenta we wskazanym zakresie, czy jego brak, podlega kontroli w administracyjnym toku instancji. Wyjaśnić należy w związku z tym, że aby można było zastosować w danej dziedzinie procedurę administracyjną, uregulowaną przez Kodeks postępowania administracyjnego, to postępowanie musi dotyczyć sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a.. Przepis ten stanowi, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Oznacza to, ze przepis prawa materialnego (normujący dane uprawnienie) musi wskazywać, że w tym zakresie organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna albo że do rozpoznania sprawy stosuje się przepisy k.p.a., ale także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji publicznej do rozstrzygania sprawy, np. "przyznaje", "zezwala". W sytuacji, gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji publicznej, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (por. uchwałę NSA z 12.10.1998r., OPS 6/98, ONSA 1999, z. 1, poz. 3 oraz uchwałę NSA z 15.11.1999r., OPK 24/99, ONSA 2000, z. 2, poz. 54). W rozpatrywanym przypadku skarżący domagał się rozstrzygnięcia co do stanu sanitarno-epidemiologicznego wynajmowanego przez niego lokalu komunalnego i przyznania mu lokalu zamiennego, ewentualnie wyremontowania dotychczas zajmowanego. Zagadnienia te nie stanowią jednak indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy k.p.a. Zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U z 2014r. poz. 150). Stosownie do art. 4 ust. 2 i 3 tej ustawy gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach, wykorzystując do tego mieszkaniowy zasób gminny. Tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 ustawy). Rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali, warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej ( art. 21 ust.1 pkt 2 i ust. 3 pkt 5 ustawy). Stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 594) uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa wykonuje organ wykonawczy gminy, którym jest odpowiednio wójt w gminie wiejskiej, burmistrz w gminie miejskiej lub prezydent miasta w miastach powyżej 100.000 mieszkańców (art. 26 ustawy o samorządzie gminnym). Gospodarowanie mieszkaniowym zasobem gminy, w tym rozdysponowywanie lokalami komunalnymi należy zatem ogólnie do zadań prezydenta miasta, który realizuje je na rzecz Gminy, będącej właścicielem wynajmowanych lokali mieszkalnych, przy udziale czynnika społecznego, na zasadach określonych w uchwale rady gminy. Uchwała taka może więc określać podmiot, któremu powierzone zostanie wykonywanie czynności związanych z przydziałem lokalu komunalnego. Zgodnie z obowiązująca uchwałą Rady Miasta Nr XLI/718/13 z dnia 28 sierpnia 2013r. w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy (Dz. Urz. woj. warm.- mazur. z 2013r. poz. 2703) podmiotem takim jest Społeczna Komisja do Spraw Mieszkań Komunalnych powoływana przez Prezydenta, która rozpatruje wnioski o najem lokali oraz wnioski o poprawę warunków mieszkaniowych w drodze zamiany i ustala projekt listy osób uprawnionych do wynajęcia lokalu (§ 29 ust. 1-5 uchwały). Zatwierdzenia listy osób uprawnionych do wynajęcia lokalu dokonuje Dyrektor Zakładu Lokali i Budynków Komunalnych. Zatwierdzenie listy jest ostateczne. Lista ta jest następnie ogłaszana do publicznej wiadomości (§ 29 ust. 6 i 11). Zasady i warunki dokonywania zamiany lokali mieszkalnych określone zostały w rozdziale 4 cytowanej uchwały. Zatem Społeczna Komisja do Spraw Mieszkań Komunalnych weryfikuje spełnienie warunków i umieszcza daną osobę na liście uprawnionych do wynajęcia lokalu. Tylko z osobami z zatwierdzonej listy Prezydent Miasta, reprezentujący Gminę, może podpisać umowę najmu na określony lokal mieszkalny. Prezydent Miasta jako reprezentant Gminy, posiadającej osobowość prawną, powinien ustosunkowywać się do zgłaszanych przez najemców zastrzeżeń i wniosków. Pisma Prezydenta Miasta nie mogą być w takich sprawach uznane za sprawowanie władztwa administracyjnego, gdyż kwestie, związane z najmem lokali komunalnych reguluje generalnie prawo cywilne. Zawarcie umowy najmu jest stosunkiem cywilnoprawnym i wszelkie spory wynikające z tytułu najmu rozstrzyga sąd powszechny. Jedynie przewidziane rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu nie jest załatwieniem sprawy cywilnej, ale rozstrzygnięciem w sprawie z zakresu administracji publicznej, a więc aktem, do którego ma zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08). Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo rozstrzygnęło w trybie art. 134 k.p.a. W myśl tego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu II instancji, określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności zmierzające do ustalenia m.in., czy odwołanie jest dopuszczalne. Cytowany przepis nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W rozpatrywanej sprawie zaistniał ten pierwszy przypadek. W postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, czyli gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną, w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 kpa, a więc aktem indywidualnym rozstrzygającym władczo o konkretnym prawie lub obowiązku danego podmiotu, lecz stanowi, np. czynność materialno-techniczną, czynność cywilną lub jest zwykłym pismem wyjaśniającym. Sytuacja taka będzie miała miejsce, gdy złożone zostanie żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, która według przepisów prawa materialnego nie może być załatwiona w formie decyzji administracyjnej. Podkreślić należy bowiem, że organ administracji publicznej może orzekać w procesowej formie decyzji administracyjnej, tylko wówczas, gdy upoważnia go do tego przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego. Skoro zatem kwestii związanych z najmem lokali komunalnych nie można rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej, nie można również wnieść w takiej sprawie odwołania w trybie przewidzianym w art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego odwołanie skarżącego jest niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.