II SA/Ol 751/19

Dnia 21 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Zarządu Zlewni w Olsztynie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 6 sierpnia 2019 roku nr SKO.721.67.2019 w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącego Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Zarządu Zlewni w Olsztynie kwotę 387 złotych (trzysta osiemdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia "[...]" Burmistrz A ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego działki o numerze ewidencyjnym "[...]" położonej w obrębie geodezyjnym A stanowiącą własność A. i K. Z. z nieruchomością sąsiednią ustalając te koszty na kwotę 3.690 zł. Kwotami po 1.230 zł. obciążeni zostali A. i K. Z. i współwłaściciele nieruchomości o numerze "[...]", natomiast kwotami po 615 zł. obciążono współwłaścicieli nieruchomości o numerze geodezyjnym "[...]" oraz Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, które jest właścicielem działki o numerze "[...]". W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że koszty postępowania o rozgraniczenie przedmiotowych nieruchomości wyniosły 3.690 zł., na kwotę tę składał się jedynie koszt prac geodezyjnych. W dniu 28 listopada 2018 r. została wydana decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości, których właściciele zostali obciążeni przedmiotowymi kosztami. Z dokumentacji geodezyjnej wynika, iż w wyniku postępowania rozgraniczeniowego ustalono przebieg granicy z uwzględnieniem dwóch punktów granicznych. Pierwszy z nich rozgranicza działki nr "[...]", drugi działki nr "[...]", nr "[...]" i nr "[...]", natomiast stronę powinny obciążać tylko te koszty, które są związane z ustaleniem przebiegu granic jej nieruchomości z nieruchomościami sąsiednimi. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyło Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia, poprzez ustalenie, że strona żaląca się nie ponosi kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W uzasadnieniu skarżące gospodarstwo podniosło, że działka nr "[...]" pokryta jest wodą powierzchniową płynącą jeziora A i jej granica nie była sporna. Ustalenie przebiegu granicy pomiędzy wodą płynącą, a linią brzegu ustala się na podstawie Prawa wodnego, postępowanie o rozgraniczenie nie może służyć ustaleniu linii brzegu. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przedmiotem kontroli w sprawie jest kwestia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, a nie podstawy wydania decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Organ I instancji zasadnie obciążył kosztami postępowania strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się – choćby jednostronnie – sporne. W analizowanej sprawie do strony obecnie żalącej się skierowano decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, a co za tym idzie posiada ona przymiot strony w tym postępowaniu. Skargę na niniejsze postanowienie w części dotyczącej obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego wywiodło Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie zarzucając naruszenie prawa materialnego w szczególności art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 151 k.c. oraz art. 220 Prawa wodnego poprzez ich niewłaściwą interpretację i zastosowanie wobec skarżącego, gdyż rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy w żaden sposób nie reguluje granicy pomiędzy działką jeziora A będącego własnością Skarbu Państwa, w imieniu którego działa skarżący, a innymi stronami tego postępowania, natomiast ustalenie granicy jeziora z działkami lądowymi może być ustalone jedynie w oparciu o przepisy art. 220 ustawy Prawo wodne w zupełnie innym, odrębnie uregulowanym przepisami prawa postępowaniu szczególnym, tym samym PGW Wody Polskie nie powinny ponosić żadnej opłaty z tytułu rozgraniczenia działek lądowych nr "[...]". W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji w części dotyczącej obciążenia Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kosztami postępowania rozgraniczeniowego . W uzasadnieniu skargi wskazano, że granica działki "[...]", którą jest woda jeziora nie była sporna. Ustalenie granic linii brzegu następuje w odrębnym postępowaniu i tylko decyzja o ustaleniu linii brzegu stanowi podstawę do dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Z tego względu ustalenie punktu granicznego pomiędzy spornymi działkami, a wodą jeziora nie ma jakiegokolwiek prawnego znaczenia dla rozgraniczenia działek "[...]" z działką "[...]". Granica z jeziorem A nie była i nie mogła być ustalana w przedmiotowym postępowaniu, dlatego brak jest podstaw do obciążania kosztami postępowania skarżącego w jakiejkolwiek wysokości. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podkreślając, że decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości stała się ostateczna i to na tle jej rozstrzygnięć należało rozpatrzeć kwestię kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na postanowienie Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. Podnieść należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2019 r., poz. 725, dalej jako: P.g.i.k.) rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójt (burmistrz, prezydent miasta) oraz w wypadkach określonych w ustawie sąd (art. 29 ust. 3 P.g.i.k) z urzędu lub na wniosek strony (art. 30 ust. 1 P.g.i.k.). W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przedstawiany jest racjonalny i słuszny pogląd, zgodnie z którym postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach tj. administracyjnym oraz sądowym i pomimo tego, że instytucję rozgraniczenia nieruchomości uregulowano w dwóch aktach prawnych (Prawie geodezyjnym i kartograficznym oraz Kodeksie cywilnym) to stanowi ono jedną całość. Jak wskazał NSA w uchwale z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 (dostępna w CBOSA) nielogiczne byłoby założenie, że rozgraniczenie nieruchomości jest dokonywane w postępowaniu administracyjnym według innych kryteriów i prawideł niż rozgraniczenie nieruchomości, do którego dochodzi w postępowaniu cywilnym. Powyższe ma istotne znaczenie dla ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego na jego administracyjnym etapie i sposobu obciążenia nimi stron w konkretnej sprawie. Oznacza bowiem, że dokonując rozliczenia tych kosztów należy uwzględniać nie tylko treść przepisów dotyczących kosztów w postępowaniu administracyjnym (art. 261 – 267 k.p.a.), ale także przepisy kodeksu cywilnego dotyczące zasad rozgraniczania nieruchomości (art. 152 – 153 k.c.). Zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Oznacza to, że udział w kosztach postępowania administracyjnego zależy od posiadania przez określony podmiot interesu prawnego to jest opartego na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie zaś do treści art. 153 k.c. koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co jest powiązane z zasadą sformułowaną w art. 152 k.c., że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Skoro postępowanie rozgraniczeniowe, co wynika z treści art. 152 – 153 k.c., toczy się w istocie rzeczy w interesie wszystkich podmiotów uczestniczących w rozgraniczeniu, to wszyscy właściciele sąsiednich nieruchomości zobowiązani są do udziału w kosztach tego postępowania, bez względu na to kto żądał jego wszczęcia. W uchwale z dnia 11 grudnia 2006 r. NSA stwierdził, że w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Wobec tego nie powinien on ponosić kosztów rozgraniczenia, które – w jego ocenie – zostało wszczęte zbyt pochopnie. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela zaprezentowane stanowisko, stwierdzając, iż jest ono zgodne z utrwaloną linią orzecznictwa ( por. wyroki w sprawach I OSK 3421/15, z dnia 18 października 2017 r., I OSK 1833/14 z dnia 20 kwietnia 2016 r., III SA/Łd 1128/17 z dnia 1 lutego 2018 r.). Nie oznacza to jednak, że koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały ustalone w sposób prawidłowy dlatego, że obciążeni nimi zostali wszyscy właściciele sąsiadujących nieruchomości. Przypomnieć należy, że wniosek z dnia 7 marca 2018 r. złożony przez właścicieli działki nr "[...]" dotyczył tylko i wyłącznie rozgraniczenia tej działki z działką o nr "[...]" (str. 9 akt administracyjnych ). Niewiadomą pozostaje to dlaczego Burmistrz wszczynając w dniu 16 kwietnia 2018 r. postępowanie o rozgraniczenie na skutek wniosku A. i K. Z. uznał, że wniosek ten dotyczył również działki oznaczonej nr "[...]" (str. 12 akt administracyjnych ). Z akt sprawy nie można wyprowadzić wniosku, aby którakolwiek ze stron prowadzonego postępowania o rozgraniczenie negowała przebieg granicy między działkami o nr "[...]" lub "[...]" a działką nr "[...]" ( podobne, ale nie identyczne stwierdzenie można odnieść również do granic działki o nr "[...]"). Taki wniosek wyprowadzić należy również z operatu technicznego wykonania rozgraniczenia nieruchomości. Przecież ze sprawozdania technicznego operatu jasno wynika ( str. 4 operatu ) w jaki sposób przebiegało ustalanie granic i między jakimi działkami były to granice. Należy w związku z tym przytoczyć stwierdzenie zawarte w operacie, że wszyscy biorący udział w jego sporządzaniu "wskazali przebieg granicy od bezspornego punktu nr "[...]" ( granicznik betonowy ) do punktu oznaczonego na szkicu granicznym literą A". Powyższe stwierdzenie znakomicie odzwierciedla szkic graniczny znajdujący się na str. 71 operatu. Na podstawie przedstawionych wyżej okoliczności z całą stanowczością stwierdzić należy, że w oparciu o punkt graniczny nr "[...]" nie dokonano nawet próby ustalenia przebiegu granicy między działką nr "[...]", a działką nr "[...]" lub "[...]". Bezsporne wskazanie ( ustalenie ) miejsca , w którym znajdował się punkt graniczny nr "[...]" oraz usytuowanie punktu granicznego nr "[...]" pozwoliło na ustalenie granicy przebiegającej pomiędzy działką nr "[...]" a działką nr "[...]" i na nic więcej. Przypomnieć z resztą należy, że tylko przebieg tej granicy był sporny, a nie przebieg innych granic. Nie jest wymagana szczególna wiedza ku temu aby stwierdzić, że na podstawie ustalenia tylko jednego punktu granicznego nie da się wytyczyć przebiegu żadnej granicy, po prostu musi być jeszcze przynajmniej jeszcze jeden punk odniesienia. Wydaje się, że jest to logiczne stwierdzenie i nie wymaga dalszego rozwinięcia, natomiast organ I instancji w postanowieniu ustalającym koszty postępowania rozgraniczeniowego stwierdził, że jeden punkt ("[...]") rozgranicza trzy działki ("[...]"), powyższy pogląd został zaakceptowany przez organ odwoławczy. W prowadzonym postępowaniu rozgraniczeniowym po ustaleniu dwóch punktów granicznych ("[...]") możliwe było ustalenie jedynie granicy przebiegającej pomiędzy działką nr "[...]" a działką nr "[...]", wyłącznie przebiegu tej granicy dotyczył również wniosek uczestników postępowania z dnia 7 marca 2018 r. Dlatego nie było zasadnym obciążanie strony skarżącej kosztami postępowania rozgraniczeniowego, skoro nie dotyczyło ono niej w żadnym stopniu. Niezależnie od powyższego przyznać należy rację skarżącemu również w tym, że ustalenie przebiegu granicy dotyczącej ustalenia linii brzegu następuje w odrębnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym zgodnie z przepisem art. 220 Prawa wodnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268). Dlatego też organ I instancji wydając decyzję o rozgraniczeniu na podstawie Prawa Geodezyjnego i Kartograficznego nie mógł określić przebiegu granicy działki "[...]". W tej sytuacji z dwóch powodów błędne jest stanowisko Kolegium mówiące o tym, że treść decyzji organu I instancji o rozgraniczeniu przesądza o konieczności poniesienia co do zasady kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Po pierwsze Burmistrz nie miał podstaw, aby w prowadzonym postępowaniu o rozgraniczenie dokonywać ustalenia linii brzegu. Po wtóre przeprowadzone czynności rozgraniczeniowe nie dotyczyły dz. nr "[...]", a jedynie działek nr "[...]". Wniosek skargi ograniczał się do żądania uchylenia postanowienia jedynie w części dotyczącej obciążenia strony skarżącej kosztami postępowania rozgraniczeniowego. W ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie w związku z podzieleniem argumentów strony skarżącej należało zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji uchylić w całości z uwagi na to, że koszt postępowania rozgraniczeniowego jest określony na 3.690 zł i jeżeli w jego uiszczeniu nie będzie partycypował przynajmniej jeden podmiot to pozostali uczestnicy postępowania zobowiązani będą do uiszczenia tych kosztów w innej wysokości. Raz jeszcze stwierdzić należy, że wniosek o rozgraniczenie dotyczył dwóch działek i prace wykonane w ramach postępowania rozgraniczeniowego doprowadziły do ustalenia przebiegu granicy jedynie między tymi dwiema działkami, których dotyczył wniosek. Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł w pkt 1 wyroku o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. 2 i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).