II SA/Ol 752/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia w sprawie budowy obiektu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżącego A.K. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 14 czerwca 2023 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775), po rozpatrzeniu odwołania A. K. (dalej jako: "skarżący") od decyzji Starosty P. (dalej jako: "Starosta", "organ pierwszej instancji") z 14 kwietnia 2023 r. zgłaszającej sprzeciw w sprawie budowy płyty do składowania obornika oraz szczelnego zbiornika na gnojowicę na dz. nr geod. (...) obręb O. gm. O. objętej zgłoszeniem z dnia 2 kwietnia 2023 r. (poprzez serwis e-budownictwo), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewoda podzielił stanowisko Starosty o niezgodności planowanej budowy płyty składowej i szczelnego zbiornika z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego przedmiotowej działki w obrębie O., gminy O. (Uchwała Nr (...) Rady Miejskiej w O. z dnia 29 czerwca 2005 r.). Zdaniem Wojewody, ustalenia parametrów zagospodarowania terenu dla przedmiotowego obszaru jako zagospodarowanie o charakterze tymczasowym, a dotyczących terenu usług nieuciążliwych uchwalono w celu wykorzystania terenów do produkcji rolnej, ogrodniczej lub sadowniczej. Zapisy tymczasowego zagospodarowania urządzania i użytkowania terenów dotyczą jedynie produkcji rolnej, ogrodniczej, jak i sadowniczej. Produkcja rolna dotyczy działalności związanej z uprawą roślin. Natomiast zastosowanie określenia "tymczasowości" w zagospodarowaniu terenu uniemożliwia wykonanie obiektów budowlanych, które nie wpisują się w definicję pojęć użytych w ustawie Prawo budowlane w art. 3 pkt 5. Uchwalony plan miejscowy określa przeznaczenie terenu w który to, zdaniem organu odwoławczego, płyta składowa oraz szczelny zbiornik na gnojowicę nie wpisują się jako obiekty tymczasowe. W skardze do tut. Sądu, pełnomocnik skarżącego zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a., poprzez brak wnikliwego (merytorycznego) rozpoznania odwołania, co skutkowało brakiem odniesienia się w ogóle do zarzutów stawianych w odwołaniu i w zasadzie sprowadzało się do automatycznego powielenia decyzji organu pierwszej instancji bez głębszej refleksji po stronie organu, a co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji, bo o treści utrzymującej w mocy skarżoną decyzję pierwszej instancji, choć w sprawie zachodziła podstawa i konieczność jej uchylenia i umorzenia postępowania; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.), dalej jako "P.b.", poprzez zastosowanie i wydanie skarżonej decyzji mimo, iż w sprawie zachodziła podstawa do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, gdyż zgłoszona budowa szczelnego zbiornika na gnojówkę lub gnojowicę nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza nie narusza § 75 ust. 1 uchwały nr (...) Rady Miejskiej w O. z dnia 29 czerwca 2005 r. (dalej zwanym MPZP), jako że zgodnie z § 74 ust. 1 pkt 2 MPZP na terenach oznaczonych symbolami przeznaczenia UN (tereny usług nieuciążliwych), obowiązuje całkowity zakaz tymczasowego zagospodarowania, co jednak nie dotyczy tymczasowego wykorzystywania terenów do produkcji rolnej, ogrodniczej lub sadowniczej, a teren, którego dotyczy zgłoszenie jest tymczasowo (tj. w sposób dotychczasowy, inny niż przeznaczenie w MPZP) wykorzystywany do produkcji rolnej, a co stanowi implementację art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.), dalej jako "u.p.z.p." Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji, a także decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, co będzie skutkować brakiem sprzeciwu wobec dokonanego 2 kwietnia 2023 r. zgłoszenia w sprawie budowy płyty do składowania obornika oraz szczelnego zbiornika na gnojowicę. Strona argumentowała, że § 75 ust. 1 MPZP, który został powołany jako podstawa niezgodności zamierzenia z MPZP przez organ pierwszej instancji, bo Wojewoda nawet tej podstawy nie podał, zawęża pojęcie dopuszczalnych na terenie UN usług do szczególnej kategorii usług z zakresu oświaty, zdrowia, kultu religijnego, administracji publicznej, sporu i rekreacji, stąd nie może stanowić podstawy do uznania, że zgłoszona budowa płyty do składowania obornika oraz szczelnego zbiornika na gnojowicę, jest sprzeczna z MPZP, bo to postanowienie planu nie określa zakresu dopuszczalnej zabudowy i zagospodarowania na terenie UN. Tym samym, wyłączną podstawę dla uznania, że na przedmiotowym terenie nie może być realizowane zgłoszone zamierzenie w postaci budowy płyty do składowania obornika oraz szczelnego zbiornika na gnojowicę, mogłoby być co najwyżej § 74 MPZP. Tyle tylko, że ww. zapis również nie daje podstaw do takiego wniosku. Po pierwsze dlatego, że planowane obiekty chociażby w części (o ile nie w całości) służą zaspokajaniu potrzeb ludności w postaci zapobiegania zanieczyszczeniu gleby, wody podziemnej i powierzchniowej, a nadto dotyczą realizacji obiektu, który jest zgodny z tymczasowym zagospodarowaniem/wykorzystywaniem terenu do produkcji rolnej. Po drugie, dlatego, że literalne brzmienie pkt. 2 § 74 MPZP dopuszcza możliwość zagospodarowania terenu UN w postaci tymczasowego wykorzystywania (w zakresie zagospodarowania, urządzania i użytkowania) terenów do produkcji rolnej, ogrodniczej lub sadowniczej. Zapis MPZP wskazujący na tymczasowość zagospodarowania nie odnosi się do tymczasowych obiektów budowlanych w rozumieniu P.b. lecz do dotychczasowego (stąd tymczasowego) zagospodarowania, o czym stanowi art. 35 u.p.z.p. Powyższe zatem oznacza, że MPZP nawet w przypadku zmiany zagospodarowania terenu w MPZP – wprowadził modyfikację art. 35 u.p.z.p. w ten sposób, że bez wprowadzenie ograniczenia czasowego dopuścił zagospodarowanie terenu UN, co obejmuje również zabudowę na cele rolne, o ile dany teren w dacie wejścia MPZP był i nadal jest tymczasowo zagospodarowany do produkcji rolnej. Na przedmiotowej działce oraz na działkach sąsiednich znajduje się od ponad 100 lat gospodarstwo rolne, na działce na 10/14 znajduje się zabudowa gospodarcza oraz mieszkalna stanowiąca jedno siedlisko – gospodarstwo rolne, które obecnie stanowią odrębne gospodarstwa rolne. Tym samym fakt, że obecnie MPZP na terenie UN co do zasady nakazuje zabudowę usługową nie oznacza, że istniejące budynki muszą być usunięte z tego terenu, względnie, że musi nastąpić zmiana ich funkcji. Co więcej, z brzmienia § 74 MPZP wprost wynika, że dopuszczalne jest nowe tymczasowe zagospodarowanie terenu do produkcji rolnej(vide: pkt 2 in fine), oczywiście, o ile na danym terenie takowe wcześniejsze zagospodarowanie występowało. Zgłoszone zamierzenie wpisuje się w pkt 3 § 74 MPZP. Bez realizacji zgłoszonych obiektów rolnik nadal będzie zmuszony gromadzić obornik i gnojowicę w sposób, który nie zapewnia ochrony przed wchłanianiem w grunt, co w konsekwencji może prowadzić do przedostawania się azotanów do gleby i wód gruntowych i powierzchniowych. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenia. W świetle powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Przepis ten musi być uwzględniony przy ocenie, czy dane zamierzenie budowlane jest sprzeczne z planem miejscowym. Zwrot "wykorzystanie terenu w dotychczasowy sposób" należy interpretować w ten sposób, że właściciel terenu uprawniony jest do czasu urzeczywistnienia zamierzeń planu miejscowego do podejmowania wszelkich czynności, działań, robót, które uprawniony jest podejmować przy aktualnym sposobie wykorzystywania terenu. Uprawnienie do kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu ma ograniczony w czasie charakter, tereny takie mogą być bowiem wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem. W sytuacji nieokreślenia w planie terminu, do którego tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, należy uznać, że tereny te mogą być użytkowane w dotychczasowy sposób do czasu rozpoczęcia inwestycji związanych ze zmianą zagospodarowania terenu zgodnie z planem. Podkreślić jednocześnie należy, że przepis art. 35 nie zmienia przeznaczenia gruntu, które wynika z obowiązującego planu, a jedynie warunkowo dopuszcza jego wykorzystywanie w sposób dotychczasowy, mimo że jest on niezgodny z obowiązującym planem (por. wyrok NSA z 17 września 2013 r., II OSK 968/2012, LexisNexis nr 8087983, CBOSA). Zatem jeśli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zawarto postanowień określających wykorzystanie danych terenów do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, wówczas z mocy art. 35 tereny te mogą być wykorzystane w dotychczasowy sposób (por. wyrok NSA z 7.12.2010 r., II OSK 1174/10, LEX nr 1613177). Rekapitulując, analiza postanowień art. 35 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że ustawodawca akceptuje istniejący w dacie wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotychczasowy plan zagospodarowania terenu, pomimo zmiany ich przeznaczenia w nowym planie miejscowym (tj. przyjętym na podstawie nowej ustawy). Natomiast wyjątkiem jest sytuacja, w której uchwalono nowy plan miejscowy, zmieniający dotychczasowe przeznaczenie terenu i jednocześnie ustalający inny sposób jego tymczasowego zagospodarowania. Z taką jednakże sytuacją, tj. z ustalającym inny sposób tymczasowego zagospodarowania w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia. Zgłaszając sprzeciw Starosta powołał się na § 75 ust. 1 planu, że "Tereny oznaczone symbolem przeznaczenia UN, które są lub będą przeznaczone pod usługi z zakresu: oświaty, zdrowia, kultu religijnego, administracji publicznej lub sportu i rekreacji uznaje się za tereny ze szczegółowym przeznaczeniem". Natomiast skarga opiera się m. in. na § 74 pkt 2 ustaleń MPZP, który dla terenu oznaczonego symbolem przeznaczenia UN – tereny usług nieuciążliwych (§ 10 pkt 6 MPZP) stanowi, że wprowadza się zakaz "tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów za wyjątkiem tymczasowego wykorzystywania terenu do produkcji rolnej, ogrodniczej lub sadowniczej". Przywołany przepis w swym podstawowym przesłaniu zakazuje tymczasowego (zagospodarowania, urządzania i użytkowania) terenów, co w kontekście art. 35 u.p.z.p. należy odczytywać, jako ustalenie innego sposobu tymczasowego zagospodarowania terenów tejże jednostki planistycznej. Jednakże za wyjątkiem tymczasowego wykorzystywania terenów m.in. do produkcji rolnej. I w zakresie przywołanego wyjątku (ów), ustalenia planistyczne powracają do zasady statuowanej w art. 35 u.p.z.p., dopuszczającej możność wykorzystywania terenów zmienionych planistycznie, przeznaczeniem w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tymże planem. W realiach niniejszej sprawy usytuowanie płyty do składowania obornika oraz szczelnego zbiornika na gnojownicę na działce o nr geod. (...), obręb O., gmina O. jest przejawem wykorzystywania tejże działki do produkcji rolnej na działce będącej gospodarstwem (częścią) rolnym od ponad stulecia (jak w skardze). Rzeczona płyta do składowania obornika oraz zbiornik na gnojowicę niewątpliwie bowiem świadczą o prowadzeniu działalności rolniczej w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. 2022, poz. 2569), przez którą należy rozumieć prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji m. in. zwierzęcej. Wobec takich ustaleń nie można uznać wykorzystywania działki do planowanej inwestycji w sposób dotychczasowy do czasu jej zagospodarowania zgodnie z tym planem, za przejaw niezgodności z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro ustalenia tegoż planu dopuszczają jej tymczasowe zagospodarowanie w dotychczasowy sposób. Przepis ten musi być uwzględniony przy ocenie, czy dane zamierzenie budowlane jest sprzeczne z planem miejscowym w rozumieniu art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. W ocenie Sądu budowa płyty do składowania obornika oraz szczelnego zbiornika na gnojowicę na działce o nr geod. (...), obręb O., gmina O. jest wprost zgodna z ustaleniami planistycznymi, w tym z jego § 74 pkt 2. Reasumując, wobec powyższego, wniesiony sprzeciw naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 Pb., art. 35 u.p.z.p. w zw. z § 74 pkt 2 MPZP. Naruszenie było następstwem niewłaściwej interpretacji ww. przepisów, dokonanej w oderwaniu od systemowego powiązania norm prawnych. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).