II SA/Ol 753/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013r. sprawy ze skargi D.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" wydaną z upoważnienia Burmistrza "[...]" przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" przyznano D. P. zasiłek celowy z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w kwocie 150 zł oraz odmówiono przyznania zasiłku celowego w wysokości 180 zł z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków. W uzasadnieniu wskazano, iż w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a jego źródłem dochodu jest zasiłek stały w wysokości "[...]" miesięcznie. Zaznaczono, iż wnioskodawca ma orzeczony okresowo – do dnia 30 listopada 2014r. - umiarkowany stopień niepełnosprawności. Zamieszkuje w jednoizbowym lokalu o powierzchni "[...]", ogrzewanym piecem kaflowym, zajmowanym bez tytułu prawnego, gdyż D. P. odmówił podpisania umowy najmu. Z tego powodu w mieszkaniu brak jest energii elektrycznej. W związku z tymi ustaleniami organ uznał, że wnioskodawca spełnia przesłanki uzasadniające przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Jednakże wskazano, że organ zobowiązany jest ustalić - poza zasadnością przyznania wsparcia – czy przyznanie pomocy odpowiada celom i mieści się w możliwościach pomocy społecznej. Wskazano, że Ośrodek nie jest w stanie przyznać całej wnioskowanej kwoty – 330 zł z uwagi na bardzo ograniczone środki finansowe jakimi dysponuje oraz z uwagi na stale zwiększającą się liczbę osób i rodzin ubiegających się o pomoc. Podano, że z uwagi na zmniejszenie puli środków z przeznaczeniem na zasiłki celowe oraz dużą liczbę wniosków, a także niezbędne wydatki ma pokrycie kosztów utrzymania mieszkańców w domach pomocy społecznej, dzieci w placówkach opiekuńczych, a także kosztów schronienia osobom tego potrzebującym, a także kosztów posiłków dla dzieci i uczniów, realna kwota, jaką dysponuje Ośrodek jest znacznie mniejsza. Podniesiono, ze wnioskodawca będąc osobą samotnie gospodarującą, nie mającą żadnych osób na utrzymaniu i dysponującą stałym, miesięcznym dochodem ma potencjalne możliwości, aby przynajmniej częściowo zaspokajać zgłaszane potrzeby z własnych środków. Przyznanie mu pełnej kwoty, o jaką wnioskuje, musiałoby spowodować zmniejszenie rozmiaru wsparcia dla osób znajdujących się w trudniejszej sytuacji. Dlatego przyznano mu zasiłek na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków. Wskazano przy tym, ze wnioskodawca zwiększa swoje żądania, skupia się na dokumentowaniu własnych potrzeb i oczekuje wypłaty zasiłków kwotowo i w określonych przez niego terminach, twierdząc że jest mu to należne od Skarbu Państwa. Wyjaśniono, że przyznana mu kwota kształtuje się w górnych granicach przyznawanych przez Ośrodek świadczeń. Wskazano przy tym, jakie świadczenia wnioskodawca otrzymał w miesiącach styczeń, luty i marzec, a także w całym 2012r. Wyjaśniono, że zasiłek celowy jest świadczeniem fakultatywnym, a zatem organ nie jest zobowiązany do udzielenia pomocy w całkowitym zakresie zgłaszanej potrzeby. Od powyższej decyzji D. P. złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i przyznanie wnioskowanego zasiłku celowego. Podniósł, że skoro jego źródłem dochodu jest zasiłek stały w kwocie "[...]", a nie renta w najniższej wysokości "[...]" to organ nie może nawet w części przerzucać ciężaru kosztów wykupienia niezbędnych leków za zasiłek stały, stanowiący minimalną kwotę na zaspokojenie podstawowych potrzeb. W jego ocenie o tym, że zasiłek stały jest niewystarczający świadczy fakt, że jest przyznawany zasiłek celowy na dożywianie w kwocie "[...]" miesięcznie. Podał, że zawsze winien mieć zaspokojoną potrzebę na niezbędne lekarstwa, gdyż oprócz tego potrzebuje jeszcze i zażywa inne leki i preparaty. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie podał, że organ nie zebrał całego materiału dowodowego i arbitralnie ocenił, że przyznana kwota jest wystarczająca na niezbędne leki ratujące życie i zdrowie. Wyjaśnił, że od 2010r. skończyły się mu oszczędności i teraz organ winien mu pomagać finansowo znacznie więcej. Wskazał przy tym, że powodem korzystania przez odwołującego się ze świadczeń z opieki społecznej jest nieprzyznanie mu przez gminę "[...]" lokalu zamiennego od 1990r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy zarówno w zakresie przyznania świadczenia, jak i jego wysokości, nawet jeśli występuje niezbędna potrzeba bytowa. Istotne jest by rodzaj, forma i rozmiar świadczenia były odpowiednie do okoliczności uzasadniających przyznanie pomocy, zaś potrzeby osób korzystających z pomocy społecznej winny być uwzględnione jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wskazując na fakt, że organ I instancji szczegółowo wykazał wysokość środków, jakimi dysponuje, sposób ich rozdysponowania oraz ilość osób objętych pomocą oraz z uwagi na okoliczność, że przyznane świadczenie mieści się w górnych granicach przyznawanych świadczeń, a wnioskodawca jest objęty systematyczną pomocą ze strony Ośrodka Kolegium uznało, że nie zostały naruszone granice uznania administracyjnego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł D. P., żądając jej uchylenia z powodu naruszenia prawa do uzyskania środków niezbędnych na wykupienie leków oraz przepisów postępowania. Podniósł, że organy orzekające w sprawie wiedzą, że gmina "[...]" nie dostarczyła mu lokalu zamiennego od 1990r., czym przysporzyła mu wielkie trudności. Ponadto wskazał, że decyzja została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2012r., w którym Sąd nakazał przeprowadzenie dokładnego postępowania wyjaśniającego. Zarzucił, że organ I instancji nie wyjaśnił, które z leków są niezbędne, a które nie mają znaczenia. Podniósł także, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego, gdyż przerzuciły koszt zakupu leków na zasiłek stały, przyznany na zaspokojenie elementarnych potrzeb. Wskazał, że wydatki na leki są w hierarchii potrzeb na pierwszym miejscu łącznie z wyżywieniem. Mają o wiele większe znaczenie niż wydatki na odzież, buty, garnki czy remonty w mieszkaniu. W ocenie skarżącego Sąd musi rozstrzygnąć czy osoba na zasiłku stałym powinna mieć przyznany zasiłek celowy na wykupienie niezbędnych leków ratujących życie i zdrowie w całości, co odpowiada – zdaniem skarżącego – art. 68 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazał, że nie neguje stosowania tańszych zamienników, lecz nie wszyscy lekarze się na to zgadzają. Nieprzyznanie mu środków na zakup leków uniemożliwia mu stosowanie się do zaleceń lekarzy. Podał, że wprawdzie otrzymał częściową pomoc na zakup leków w styczniu 2012r., lecz nie ma środków na wykupienie leków objętych receptami i musi na te leki pożyczać pieniądze, co jest niedopuszczalne w świetle obowiązków określonych w Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Jednocześnie zgodnie z ogólną zasadą, wyrażoną w art. 3 ust. 4 ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Ponadto decyzja w przedmiocie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Dlatego też nawet spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznie obowiązku przyznania osobie zainteresowanej żądanego świadczenia, ponieważ musi się ono mieścić w możliwościach finansowych ośrodka pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje bowiem nie tylko ocenę warunków uzasadniających przyznanie wnioskowanej pomocy, ale także przesłanki warunkujące jej wysokość, to znaczy ilość środków przeznaczonych na pomoc społeczną, ilość osób i rodzin ubiegających się o tę pomoc oraz hierarchię potrzeb, na które środki te mają być przeznaczone. Należy przy tym podkreślić, iż uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (wyrok NSA z dnia 26 września 2000r., sygn. akt I SA 945/00, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności może zostać przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W toku postępowania o przyznanie tego świadczenia konieczna jest ocena całokształtu sytuacji rodzinnej i majątkowej strony. Dopiero po dokładnym ustaleniu, że występuje zgłoszona potrzeba o szczególnym charakterze, która nie może być zaspokojona, w ramach własnych możliwości i z posiadanych środków, czyli wnioskowana pomoc jest niezbędna, organ może ją przyznać (ale nie musi), biorąc pod uwagę okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu. Oceny tej sytuacji dokonuje właściwy organ administracji publicznej w każdym indywidualnie rozpatrywanym przypadku. Zatem przyznanie lub odmowa przyznania pomocy może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie, dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia – zgodnie z regułami wynikającymi z art. 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy oparte jest o tak zwane uznanie administracyjne, organ obowiązany jest rozważyć oba wskazane w art. 7 k.p.a. interesy - słuszny interes strony i interes społeczny. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 1981r. (SA 820/81, ONSA 1981, z. 1, poz. 57 z glosą J. Łętowskiego OSP 1982, z. 1-2, poz. 22) obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2006, sygn. akt I OSK 777/05). Jak wynika z akt niniejszej sprawy organy rozpoznające przedmiotową sprawę w pełni zastosowały się do wskazanych wyżej wymogów. Sporządzony został wywiad środowiskowy, a postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo i w sposób wyczerpujący, prowadząc do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego, organy właściwie wzięły pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielenia pomocy. Jednocześnie organy uwzględniły sytuację strony ubiegającej się o świadczenie, jej zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres udzielonej ze środków publicznych pomocy. W toku postępowania ustalono, iż skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności do dnia 30 listopada 2014r. i z tego tytułu otrzymuje zasiłek stały w kwocie "[...]", który wraz z przyznawanymi zasiłkami celowymi i okresowymi stanowi jedyny dochód wymienionego. Nie budzi zatem wątpliwości, iż skarżący spełnia kryterium dochodowe do przyznania pomocy. Jednakże organy obu instancji słusznie wzięły pod uwagę nie tylko sytuację materialną skarżącego, ale również możliwości finansowe organu pomocy społecznej i potrzeby innych osób ubiegających się w tym czasie o pomoc pieniężną. Biorąc zatem pod uwagę sytuację skarżącego i konieczność zabezpieczenia potrzeby w postaci zakupu leków, a także ilość środków jakimi dysponuje organ oraz rozmiar pomocy już udzielonej skarżącemu przyznano mu zasiłek celowy na częściowe pokrycie kosztu zakupu leków. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, na który powołuje się skarżący. Należy przede wszystkim wskazać, że orzeczenie to zapadło w innej sprawie, a mianowicie w odniesieniu do zasiłku celowego na pokrycie zakupu leków w sierpniu 2011r., a zatem Sąd nie jest związany tym wyrokiem. Ponadto zdaniem składu orzekającego pogląd tam wyrażony ma charakter jednostkowy i nie może być przeniesiony na potrzeby niniejszej sprawy. Przy czym wskazać należy, że organ w ogóle nie negował, że wymienione w receptach leki są skarżącemu niezbędne. Przyznano jednak takie świadczenie, jakie organ był w stanie udzielić z uwagi na środki jakimi dysponował. Nie mógł zostać także uwzględniony zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy przepisów postępowania poprzez zaniechanie zebrania dodatkowej dokumentacji medycznej. Przyczyną odmowy przyznawania zasiłku celowego na zakup leków był bowiem jedynie brak wystarczających środków na tę formę pomocy społecznej oraz duża ilość osób tej pomocy potrzebujących. Jak wskazano wyżej organ nie twierdził, że leki wskazane we wniosku nie są lekami niezbędnymi i nie dokonywał oceny, które z nich skarżący musi zażywać. Niezasadny jest też wywód, że skarga jest słuszna w świetle przepisów Konstytucji RP, dotyczących ochrony zdrowia. Z treści przepisów konstytucyjnych nie da się wyprowadzić prawa do konkretnej postaci świadczenia społecznego, gdyż zawierają one tylko upoważnia dla ustawodawcy do określenia zakresu i form zabezpieczenia społecznego. Nie można z ich treści wywodzić obowiązku organów administracji do zapewnienia każdemu obywatelowi, w tym niepełnosprawnemu, świadczenia z pomocy społecznej, zapewniającego zaspokojenie wszelkich niezbędnych potrzeb. Należy przy tym podkreślić, iż organ pomocy musi uwzględniać fakt, iż ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje winny trafić do jak największej liczby osób potrzebujących. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna była najtrudniejsza. Organ ma obowiązek dokonać oceny nie tylko sytuacji materialnej skarżącego, ale także ilości i rodzaju skierowanych do niego form pomocy, bowiem środki finansowe przeznaczone na pomoc społeczną są ograniczone i nie pozwalają na zaspokojenie wszystkich potrzeb. W związku z tym organ musi uwzględniać wysokość już przyznanych świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba podopiecznych, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Tym samym spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o taki zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia, a przeciwnie – zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są bowiem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Należy przy tym zaznaczyć, iż skarżący jest stale objęty pomocą Ośrodka, otrzymując regularnie pomoc w postaci świadczeń pieniężnych w różnych wysokościach na różne cele. Skarżący nie może jednak oczekiwać, iż organ pomocy społecznej zaspokoi wszystkie jego potrzeby w pełnym zakresie. W świetle powyższych rozważań, należy stwierdzić, iż organy obu instancji wydały decyzje w oparciu o obowiązujące przepisy, nie przekraczając granic uznania administracyjnego, dokonały ustaleń wszystkich okoliczności, od jakich w świetle ustawy o pomocy społecznej uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego i z należytą starannością rozważyły i uzasadniły przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270) skargę oddalił. O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego w ramach pomocy prawnej orzeczono zgodnie z art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.