II SA/Ol 754/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2012r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że A. Z. w dniu 4 maja 2010 r. wystąpił do Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w B. na podstawie art. 61 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 73 § 1 i 2 k.p.a. z żądaniem udostępnienia do wglądu upoważnienia Starosty Powiatu B., które zgodnie z art. 9 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy powinien posiadać. Nadto zażądał wydania uwierzytelnionej kopii tego upoważnienia, jak i wydania na podstawie art. 217 § 1 i 2 k.p.a. zaświadczenia potwierdzającego upoważnienie do reprezentacji Starosty Powiatu B. W dniu 18 maja 2010 r. A. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Dyrektora PUP w B., który mimo wezwana, nie zrealizował jego wniosku z dnia 4 maja 2010 r. Zażądał przy tym zobowiązania Dyrektora PUP w B. do podjęcia czynności administracyjnej w postaci wydania uwierzytelnionego odpisu upoważnienia oraz zaświadczenia wymienionego w jego piśmie z dnia 4 maja 2010 r. Po rozpatrzeniu ww. skargi, WSA w Olsztynie wyrokiem z dnia 14 września 2010r., sygn. akt "[...]" zobowiązał Dyrektora PUP w B. do wydania A. Z. uwierzytelnionego odpisu upoważnienia udzielonego przez Starostę Powiatu B. do wydania w jego imieniu decyzji oraz do rozpoznania wniosku A. Z. z dnia 4 maja 2010 r. w przedmiocie wydania zaświadczenia administracyjnego - w terminie 14 dni od daty zwrotu przez Sąd akt organowi. Realizując zobowiązania zawarte w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Starosta Powiatu B. wydał w dniu 20 grudnia 2010 r. postanowienie, w którym powołując się na art. 217 § 2 i art. 219 k.p.a. odmówił A. Z. wydania zaświadczenia potwierdzającego upoważnienie Dyrektora PUP w B. do wydawania decyzji w imieniu Starosty Powiatu B. W uzasadnieniu organ, powołując się na art. 217 § 2 k.p.a., wskazał m.in., że żaden przepis prawa nie wymaga wydania zaświadczenia potwierdzającego upoważnienie dyrektora powiatowego urzędu pracy do wydawania decyzji, a A. Z. nie wykazał interesu prawnego do uzyskania takiego zaświadczenia. Jednocześnie w dniu 21 grudnia 2010 r. Dyrektor PUP w B. przesłał do A. Z. uwierzytelnioną kopię upoważnienia do wydawania decyzji w imieniu Starosty Powiatu B. oraz postanowienie z dnia 20 grudnia 2010r. odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego upoważnienie Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w B. do wydawania decyzji w imieniu Starosty Powiatu B. Powyższe postanowienie Starosty Powiatu B., w wyniku zażalenia A. Z. z dnia 11 stycznia 2011 r., zostało uchylone na mocy postanowienia Wojewody z dnia 17 lutego 2011 r., znak: "[...]", a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał m.in., że postanowienie organu I instancji zostało podpisane przez Dyrektora PUP w B. z powołaniem się na upoważnienie Starosty B., natomiast z akt sprawy wynika, że osoba, która podpisała postanowienie, nie dysponuje upoważnieniem obejmującym wydawanie aktów administracyjnych w oparciu o ogólne regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym postanowień o odmowie wydawania i podpisywania z upoważnienia Starosty Powiatu B. decyzji administracyjnych z zakresu realizacji zadań wynikających z ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wojewoda wskazał, że po ponownym rozpoznaniu sprawy należy wydać stosowne postanowienie podpisane osobiście przez Starostę B., albo przez Dyrektora PUP w B., pod warunkiem uprzedniego uzupełnienia zakresu pełnomocnictwa. Na powyższą decyzję Wojewody, w dniu 23 marca 2011 r. A. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Postanowieniem z dnia 25 lutego 2011 r. Starosta Powiatu B. powtórnie odmówił A. Z. wydania zaświadczenia potwierdzającego upoważnienie Dyrektora PUP w B. do wydawania decyzji w imieniu Starosty Powiatu B., powołując się na art. 217 § 2 i art. 219 k.p.a. wykazując przy tym, że żaden przepis prawa nie wymaga wydania zaświadczenia potwierdzającego upoważnienie dyrektora powiatowego urzędu pracy do wydawania decyzji, a A. Z. nie wykazał interesu prawnego do uzyskania takiego zaświadczenia. Na powyższe postanowienie, w dniu 31 marca 2011 r. A. Z. wniósł zażalenie do Wojewody, w uzasadnieniu wskazując m.in., że zgłoszone przez niego żądanie wydania zaświadczenia opierało się na art. 217 § 1 i 2 k.p.a., a nie wyłącznie art. 217 § 2 k.p.a. oraz obejmowało obok upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych również upoważnienie do wydawania postanowień i zaświadczeń. Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2011 r., znak: "[...]" Wojewoda zawiesił postępowanie zażaleniowe, do czasu rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargi na postanowienie Wojewody z dnia 17 lutego 2011 r., znak: "[...]", z uwagi na tożsamość i istotę przedmiotu sprawy, powołując się na art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. W wyniku zażalenia A. Z. z dnia 18 maja 2011 r. na powyższe postanowienie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia 7 lipca 2011 r., znak: "[...]" uchylił postanowienie Wojewody z dnia 28 kwietnia 2011 r., znak: "[...]" i umorzył postępowanie I instancji w sprawie zawieszenia postępowania, obligując tym samym Wojewodę do merytorycznego rozpatrzenia zażalenia A. Z. na postanowienie Starosty Powiatu B. z dnia 25 lutego 2011 r. Następnie postanowieniem z dnia 29 lipca 2011r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ wskazując na art. 217 § 2 pkt 2 kpa podniósł, że najpierw należy stwierdzić czy osoba ubiegająca się o zaświadczenie ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Tak więc jeśli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia urzędowo potwierdzającego te fakty lub stan prawny musi wykazać swój interes prawny, aby takie potwierdzenie otrzymać. Według Wojewody przyjmuje się powszechnie, iż treścią interesu prawnego jest generalnie określone prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można w dany sposób realizować w postępowaniu administracyjnym. Istotą interesu prawnego jest jego oparcie na konkretnej normie prawa materialnego, którą to normę można wskazać jako jego podstawę i z której dany podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Tymczasem A. Z. w zażaleniu na postanowienie Starosty Powiatu B. z dnia 25 lutego 2011 r. nie skonkretyzował swojego interesu prawnego w otrzymaniu żądanego zaświadczenia potwierdzającego upoważnienie Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w B. do wydawania decyzji w imieniu Starosty Powiatu B. W przedmiotowej sprawie brak jest również przepisu prawa wymagającego urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego. Dodatkowo podniesiono, że A. Z. otrzymał uwierzytelnioną kserokopię upoważnienia Dyrektora PUP w B. do wydawania w imieniu Starosty Powiatu B. decyzji administracyjnych, której to okoliczność również kwestionuje w zażaleniu z dnia 15 marca 2011 r. Skargę na ww. postanowienie wywiódł A. Z. wnosząc o jego uchylenie "oraz stwierdzenie nieważności w całości jego i poprzedzającego postanowienia organu I instancji z dnia 25 lutego 2011r. lub stwierdzenie, że postanowienia obu organów zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa". Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: - naruszenie art.: 6, 8, 9, 11 i 77 § 1 kpa i rażące naruszenie art. 139 kpa na skutek art. 138 § 1 pkt 1 kpa, - rażące naruszenie dyspozycji normy art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa w związku z art. 139 kpa na skutek art. 138 § 1 pkt 1 kpa bowiem organ odwoławczy rozstrzygnął merytorycznie o sprawie z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa, ponieważ postanowienie organu I instancji zostało podjęte przez nieuprawniony organ, - naruszenie art. 7 i art. 107 § 3 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa przez niewskazanie przyczyn, dla których to organ odwoławczy postanowił utrzymać w mocy postanowienie organu I instancji bez stwierdzenia jego nieważności, mimo, iż podłożem sprawy był wyrok WSA w Olsztynie o sygn. akt "[...]" nakazujący nie Staroście B. ale Dyrektorowi PUP w B. rozstrzygnąć merytorycznie o przedmiocie sprawy – tj. wydania wnioskowanego przez skarżącego do ww. Dyrektora zaświadczenia administracyjnego lub odmowy jego wydania. W uzasadnieniu skargi skarżący konkludował, że skoro postanowienie organu I instancji zostało wydane w przedmiotowej sprawie przez nieuprawniony organ i z powyższego jest nieważne, to tym samym i postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy takie wadliwe postanowienie jest też wadliwe, co oznacza, że w sprawie doszło do naruszenia przywołanych już przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo strona skarżąca podniosła, że w swoim wniosku z dnia 4 maja 2010r. wnioskowała o wydanie zaświadczenia na mocy art. 217 § 1 i 2 kpa, a nie jak wskazał organ na samej podstawie art. 217 § 2 kpa. Dlatego też w ocenie skarżącego teza organów obydwu instancji co do braku podstaw w wydaniu wnioskowanego zaświadczenia jest bezpodstawna, obowiązek ten wynika bowiem z art. 218 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarżącego wskazano, że pomimo zobowiązania Dyrektora PUP w B. przez WSA w Olsztynie wyrokiem z dnia 14 września 2010r., "[...]", do rozpoznania wniosku skarżącego w przedmiocie wydania zaświadczenia, organem rozstrzygającym sprawę w formie postanowienia jest Starosta B., z którego upoważnienia działa właśnie Dyrektor PUP w B. Stąd też dla mocy obowiązującej takiego postanowienia nie ma znaczenia, czy wydaje go Dyrektor PUP w B. prawidłowo umocowany do dokonania tej czynności, czy osobiście Starosta Powiatu B. Ponadto podniesiono, że bezzasadny jest zarzut strony jakoby organ I instancji nie zastosował się do obowiązków nałożonych na niego przez WSA w Olsztynie wyrokiem z dnia 14 września 2010r., sygn. akt "[...]". Zarówno bowiem A. Z. przesłano w dniu 21 grudnia 2010r. uwierzytelnioną kopię upoważnienia do wydawania decyzji w imieniu Starosty Powiatu B., jak i merytorycznie rozpoznano wniosek skarżącego z dnia 4 maja 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na gruncie przedmiotowej sprawy A. Z. w dniu 4 maja 2010 r. wystąpił do Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w B. na podstawie art. 61 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 73 § 1 i 2 k.p.a. z żądaniem udostępnienia do wglądu upoważnienia Starosty Powiatu B., które zgodnie z art. 9 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedno Dz.U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 z późno zm.), powinna posiadać osoba reprezentująca ww. organ w postępowaniu administracyjnym. Nadto zażądał wydania uwierzytelnionej kopii tego upoważnienia, jak i wydania na podstawie art. 217 § 1 i 2 k.p.a. zaświadczenia potwierdzającego upoważnienie do reprezentacji Starosty Powiatu B. Postanowieniem z dnia 25 lutego 2011 r. Starosta Powiatu B. powtórnie odmówił A. Z. wydania zaświadczenia potwierdzającego upoważnienie Dyrektora PUP w B. do wydawania decyzji w imieniu Starosty Powiatu B., powołując się na art. 217 § 2 i art. 219 k.p.a., wykazując przy tym, że żaden przepis prawa nie wymaga wydania zaświadczenia potwierdzającego upoważnienie dyrektora powiatowego urzędu pracy do wydawania decyzji, a A. Z. nie wykazał interesu prawnego do uzyskania takiego zaświadczenia. Ostatecznie zaś zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 lipca 2011r. Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Przede wszystkim trzeba dostrzec, że żądana przez skarżącego uwierzytelniona kopia upoważnienia udzielonego przez Starostę B. do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych, została - zgodnie z zapadłym w sprawie wyrokiem tut. Sądu z dnia 14 września 2010r., sygn. akt "[...]" – wydana przez organ I instancji skarżącemu. Znajduje to potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy (akta adm., k. – 8). Odnosząc się zaś do żądania strony skarżącej dotyczącego wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 1 i 2 k.p.a. potwierdzającego upoważnienie do reprezentacji Starosty Powiatu B., stwierdzić trzeba, że organ zasadnie odmówił jego wydania. Przede wszystkim podnieść należy, że całkowicie bezzasadne są zarzuty skarżącego jakoby w sprawie podjął rozstrzygnięcie w I instancji nieuprawniony organ. Według skarżącego w wyroku WSA w Olsztynie o sygn. akt "[...]" nakazano nie Staroście B. ale Dyrektorowi PUP w B. rozstrzygnąć merytorycznie o przedmiocie sprawy – tj. wydaniu wnioskowanego przez skarżącego zaświadczenia. W ocenie strony skoro więc postanowienie organu I instancji zostało wydane w przedmiotowej sprawie przez nieuprawniony organ i z powyższego jest nieważne, to tym samym i postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy takie wadliwe postanowienie jest też wadliwe, co oznacza, że w sprawie doszło do naruszenia przywołanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podnieść trzeba w tym miejscu w ślad za wyrokiem tut. Sądu z dnia 29 listopada 2011r., "[...]" , że z treści art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wynika, iż zadania w zakresie polityki rynku pracy należą do zadań samorządu i są wykonywane przez starostę. Jednakże w myśl art. 9 ust. 7 powołanej ustawy starosta może, w formie pisemnej, upoważnić dyrektora powiatowego urzędu pracy lub na jego wniosek innych pracowników tego urzędu do załatwiania w imieniu starosty spraw, w tym do wydawania decyzji, postanowień oraz zaświadczeń w trybie przepisów o postępowaniu administracyjnym. Zatem dyrektor powiatowego urzędu pracy może podejmować rozstrzygnięcia określone przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym wydawanie zaświadczeń, wyłącznie w oparciu o upoważnienie udzielone przez starostę. Organem właściwym zatem do wydania postanowienia był starosta i tylko od niego zależy czy skorzysta z możliwości upoważnienia podległego mu podmiotu, w niniejszej sprawie zaś z tej możliwości nie skorzystał. Odnośnie zaś merytorycznych przesłanek wydania zaświadczenia wskazać trzeba na art. 217 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000r., Nr 98, poz. 1071), zgodnie z którym zaświadczenie wydaje się, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Słusznie podniósł Wojewoda, że treścią interesu prawnego jest generalnie określone prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można w dany sposób realizować w postępowaniu administracyjnym. Istotą interesu prawnego jest jego oparcie na konkretnej normie prawa materialnego, którą to normę można wskazać jako jego podstawę i z której dany podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Na gruncie niniejszej sprawy skarżący nie legitymuje się takim interesem prawnym, który wywiódłby z konkretnego przepisu prawa. Nie sposób dostrzec jakie korzyści miałaby uzyskać strona w postępowaniu administracyjnym otrzymując żądane zaświadczenie, tym bardziej, że domaga się ona wydania zaświadczenia potwierdzającego upoważnienie do reprezentacji Starosty Powiatu B., a tymczasem otrzymała już uwierzytelnioną kopię upoważnienia z dnia 17 grudnia 2010r. wydanego przez tego właśnie Starostę B. na rzecz Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w B. - do wydawania i podpisywania z jego upoważnienia decyzji administracyjnych z zakresu realizacji zadań wynikających z ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ponadto rację ma także Wojewoda wskazując, że w sprawie brak jest przepisu prawa wymagającego urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, który przewidywałby konieczność wydania zaświadczenia potwierdzającego upoważnienie do reprezentowania przez Dyrektora PUP w B. Starosty B. Dodatkowo wskazać trzeba, że sam art. 217 § 1 k.p.a. nie może stanowić podstawy do wydania zaświadczenia. Przepis ten wprawdzie stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Niemniej jednak przepis ten należy stosować łącznie z art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a., w którym ustawodawca precyzuje, kiedy dany podmiot może ubiegać się o wydanie zaświadczenia. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.