II SA/Ol 757/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2005r. sprawy ze skarg T. S. i G. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu I. stwierdza nieważność postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" Nr "[...]", II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]" (niepełna data) orzekł na podstawie art. 71a ust. l pkt l i 2 , art. 71 ust. 2, art. 83 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. z 2003r. Nr 207, póz. 2016), art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowaniu administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, póz. 1071, ze zm.) o wstrzymaniu użytkowania domu dziecka zlokalizowanego na działce nr "[...]" w S. przy ul. W., w którym dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku hotelowo - restauracyjnego na dom dziecka oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 19 sierpnia 2005r.: - wykonania opisów i rysunków określających usytuowanie obiektu w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej lub sąsiedniej nieruchomości, - wykonanie opisu technicznego określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, - zaświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności zmienionego sposobu użytkowania budynku hotelowo-restauracyjnego na dom dziecka, - ekspertyzy technicznej o przydatności obiektu w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, bezpieczeństwa higieny pracy, higieniczno-sanitarne. W uzasadnieniu podano, iż w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 15 czerwca 2005r. na działce nr "[...]" położonej w S. przy ul. W. stwierdzono zmianę sposobu użytkowania budynku hotelowo-restauracyjnego na dom dziecka. Prezes Stowarzyszenia ""[...]"", prowadzącego dom dziecka, oświadczyła, że funkcjonuje on od "[...]"kwietnia 2005r. oraz że nie uzyskano prawomocnej decyzji zezwalającej na zmianę użytkowania tego obiektu na dom dziecka. Zażalenie na to postanowienie wnieśli T. S. i G. S. w części dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, obowiązku posiadania aktualnej mapy do celów projektowych w skali 1:500 oraz konieczności przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności obecnej funkcji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podnieśli, iż w ich ocenie w niniejszej sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu, który nadal jest obiektem zamieszkania zbiorowego, a wobec tego brak jest podstaw do nakładania określonych postanowieniem obowiązków. Nie ma również potrzeby przedkładania zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności obecnego sposobu użytkowania obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, skoro obiekt hotelowy i dom dziecka należą do tej samej kategorii użytkowania - "obiekty zamieszkania zbiorowego". Po rozpatrzeniu zażalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]"sierpnia 2005r. Nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § l pkt l Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Wyjaśnił, iż stosownie do zapisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez budynek zamieszkania zbiorowego przeznaczony do stałego pobytu ludzi rozumie się m.in. domy dziecka, przy czym tożsamą funkcję pełnią placówki opiekuńczo-wychowawcze w rozumieniu przepisów Ministra Polityki Społecznej. Wskazano, iż z porównania regulacji zawartej w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 14 lutego 2005r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych i rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie wynika jednoznaczna rozbieżność pomiędzy wymaganiami technicznymi i organizacyjnymi dla tych placówek. Przytoczono zapis art. 71 ust. l ustawy, z którego wynika, że już tylko sama lokalizacja placówki opiekuńczo-wychowawczej na danym terenie może budzić uzasadnione wątpliwości organu. Podano, iż przedmiotowy obiekt, zgodnie z uchwałą nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]"kwietnia 2004r. w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy, znajduje się w strefie centralnej wsi S., którą określono jako centrum usług turystycznych oraz kulturalnych dla całego obszaru gminy. Zatem lokalizacja hotelu nie stoi w sprzeczności z takimi zapisami uchwały lecz lokalizacja w tym miejscu ośrodka opiekuńczo-wychowawczego może już budzić uzasadnione wątpliwości. Na powyższe postanowienie skargę złożył pełnomocnik T. S. i G. S. wnosząc o jego uchylenie jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa i wadami powodującymi jego nieważność z mocy prawa w oparciu o art. 156 § l pkt 2 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze zarzucono bezprawność działań podejmowanych przez organu nadzoru budowlanego, określanego mianem organu o profilu techniczno - budowlanym, w przedmiocie wstrzymania użytkowania domu dziecka oraz żądania przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności obecnego sposobu użytkowania budynku. Wskazano, iż decyzją Wojewody z dnia "[...]"kwietnia 2005r. do rejestru placówek opiekuńczo-wychowawczych został wpisany Dom "[...]" w S. i w akcie o utworzeniu placówki nie było żadnych wskazań co do konieczności posiadania zgody nadzoru budowlanego na zmianę użytkowania budynku, czy też zaświadczenia Wójta Gminy. Pełnomocnik zarzucił, iż przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. nie dają żadnych uprawnień inżynierom nadzoru budowlanego do ingerencji w działalność placówki opiekuńczo-wychowawczej. Organ odwoławczy wskazał w postanowieniu, iż występuje zasadnicza różnica między wymaganiami dla hotelu i placówek opiekuńczo-wychowawczych lecz nie wyjaśnił na czym te różnice mają polegać. Poza tym organ nie wskazał z uwagi na którą z przesłanek wymienionych w art. 71 ustawy Prawo budowlane określających zmianę sposobu użytkowania budynku stwierdził w niniejszej sprawie. Podniesiono, iż wskazując na ostateczność zaskarżonego postanowienia zamknięto stronie skarżącej drogę do złożenia na nie zażalenia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo wyjaśniono, iż postanowienie wydane w oparciu o art. 71a ust. l pkt l i 2 ustawy Prawo budowlane jest czynnością wstępną mającą na celu skompletowanie odpowiednich dokumentów aby organ mógł podjąć dalsze czynności mające na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Podano również, że Wojewoda decyzją z dnia "[...]"lutego 2005r. wykreślił z ewidencji obiektów hotelarskich hotel ""[...]"" położony w S. z przyczyn technicznych. Odnośnie toku postępowania wyjaśniono, iż organem I instancji właściwym miejscowo i rzeczowo w sprawie był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, od postanowienia którego przysługiwało zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako właściwego organu drugiej instancji. W dniu 14 grudnia 2005r. pełnomocnik skarżących przedstawił zestaw kosztów zastępstwa procesowego w niniejszej sprawie wraz z wnioskiem o ich zasądzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. L § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone postanowienia pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270, ze zm.) zwanej dalej; ustawą p.p.s.a. Wzruszenie postanowienia następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że narusza ono przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § l w zw. z art. 145 § l ustawy p.p.s.a.). Odnosząc się do zaskarżonego postanowienia stwierdzić należy, iż dotknięte jest ono wadą nieważności. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż kwestia samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części uregulowana została art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, póz. 2016, ze zm.) dodanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, póz. 888), który wszedł w życie w dniu 31 maja 2004r. W myśl jego ust. l w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części: 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie, dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Orzekające w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego uznały, iż na takie postanowienie organu I instancji służy zażalenie do organu odwoławczego, natomiast z brzmienia art. 71 a ustawy Prawo budowlane nie wynika aby na postanowienie w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego w tym trybie służyło zażalenie. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż z ustawy Prawo budowlane oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.z 2000r. Nr 98, póz. 1071, ze zm) zwanej dalej; Kpa, nie wynika reguła, iż na każde postanowienie przysługuje zażalenie, a wręcz przeciwnie, regułą jest zaskarżalność postanowień zażaleniem tylko wtedy, gdy prawo wniesienia zażalenia wskazują poszczególne przepisy. Aby uznać stanowisko organów orzekających w sprawie w zakresie dopuszczalności zażalenia na postanowienie w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego wydane w trybie art. 7la ust. l ustawy Prawo budowlane musiałby istnieć w ustawie Prawo budowlane przepis mówiący expressis verbis, że zażalenie służy na wszystkie postanowienia. Takiego przepisu jednak w ustawie Prawo budowlane nie ma, więc stosuje się art. 141 ust. l i art. 142 Kpa z uwagi na brak odrębnych uregulowań. Przepis art.141 § l Kpa stanowi, iż na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, przy czym zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. W myśl zaś art. 142 Kpa postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W niniejszej sprawie art. 71 a ust. l ustawy Prawo budowlane nie zawiera zapisu, iż na to postanowienie służy zażalenie, jak ma to miejsce w ust. 2, gdzie ustawodawca przewidział zażalenie na postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną, co dodatkowo potwierdza, że na postanowienie wstrzymujące użytkowanie obiektu nie przysługuje zażalenie. Na marginesie wyjaśnić należy jedynie, że podobne stanowisko ustawodawca zawarł w innych przypadkach likwidacji innych rodzajów samowoli budowlanej ( art. 48 ust. l i art. 49b ust. 1) nie przewidując zażalenia na postanowienia wszczynające to postępowanie, którym w tym wypadku jest postanowienie o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Rozwiązanie takie może budzić wątpliwości lecz uwzględniając racjonalność działania ustawodawcy należy uznać, że jest to działanie celowe. W tym stanie rzeczy przyznanie skarżącym prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu w trybie art. 71 a ust. l ustawy Prawo budowlane i rozpatrzenie tego zażalenia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nastąpiło bez podstawy prawnej. Zgodnie zaś z art. 156 § l pkt 2 Kpa podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej bez podstawy prawnej. Przez brak podstawy prawnej należy natomiast rozumieć m. in. wydanie postanowienia lub decyzji poza sferą regulacji prawnej ( por. wyrok NSA z dnia 24 marca 1993r. sygn. akt III SA 2211/92, opublikowany ONSA 1994r. nr 3, póz. 89). W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § l pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270, ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 152 tej ustawy. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przez skarżących w oparciu o art. 200 ustawy p.p.s.a. z uwagi na treść art. 210 § l tej ustawy. Strona traci bowiem uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Tylko stronę działającą bez adwokata lub radcy prawnego sąd powinien pouczyć o skutkach niezgłoszenia wniosku w powyższym terminie. W niniejszej sprawie skarżący byli reprezentowani przez radcę prawnego, który wniosek o zasądzenie kosztów postępowania złożył w dniu 14 grudnia 2005r., a zatem po zamknięciu rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku.