II SA/Ol 758/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu w dniu 21 października 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany do akt weryfikacyjnych postanawia zawiesić postępowanie sądowe. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 6 lutego 2014 r. (data wpływu do organu) Spółka A (dalej jako: Spółka) przesłała do Naczelnika Urzędu Celnego zgłoszenie z dnia 31 stycznia 2014 r. dotyczące uzupełnienia akt głównych o potwierdzone kopie decyzji Dyrektora Izby Celnej o nr [...] w przedmiocie udzielenia zgody na zmianę w strukturze kapitału zakładowego Spółki poprzez zbycie udziałów. Postanowieniem z dnia [...] działający z upoważnienia Naczelnika Urzędu Celnego Zastępca Naczelnika odmówił wszczęcia postępowania na wniosek strony z dnia 31 stycznia 2014 r. dotyczący zmiany do akt weryfikacyjnych głównych. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w momencie zgłoszenia zmian do akt weryfikacyjnych Spółka nie posiadała ważnego zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa. Decyzją bowiem z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej cofnął Spółce zezwolenie wydane przez Dyrektora Izby Skarbowej nr [...] z dnia [...], natomiast decyzją z dnia [...] cofnął w całości decyzję Dyrektora Izby Skarbowej nr [...] z dnia [...] udzielającą Spółce tego zezwolenia. Wniosek o zmianę do akt weryfikacyjnych głównych złożony został w momencie, kiedy posiadane zezwolenia zostały cofnięte nieostatecznymi decyzjami wydanymi w pierwszej instancji, a odwołania nie zostały jeszcze rozpatrzone. W ocenie organu, organu musi uwzględniać skutki prawne, jakie wynikają z treści wprowadzonych do obrotu rozstrzygnięć cofających zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych i dlatego skoro decyzje o cofnięciu przedmiotowych zezwoleń jeszcze nie zostały zmienione lub uchylone w postępowaniu odwoławczym, to istnieje formalna przeszkoda do procedowania w sprawie zmiany do akt weryfikacyjnych. Podniesiono, że strona może prowadzić działalność jedynie na podstawie ważnego zezwolenia. Należało zatem odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 165a § 1 o.p. Na skutek wniesionego zażalenia przez Spółkę, Dyrektor Izby Celnej postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy postanowienje organu I instancji stwierdzając, że należało uwzględniać skutki prawne, jakie z treści wprowadzonych do obrotu prawnego rozstrzygnięć wynikają. Podkreślono, że organ nie może dokonywać zmian w zakresie uprzednio udzielonego zezwolenia na prowadzenie danego rodzaju działalności w sytuacji, gdy to zezwolenie cofnął mocą nieostatecznej decyzji. Podmiot ten winien zatem zaprzestać tej działalności. W tej sytuacji organ pierwszej instancji był zobligowany do podjęcia czynności ramach urzędowego sprawdzenia w trybie art. 64 ustawy o Służbie Celnej, jak też do wszczęcia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia zmian do akt weryfikacyjnych, z uwagi na nieistnienie przedmiotu postępowania. Oceniając diametralnie odmiennie niż strona kwestię wykonalności i skutków prawnych jakie wywiera nieostateczna decyzja cofająca zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, organ odwoławczy uznał, że w skutek wejścia do obrotu prawnego ww. decyzji, Spółka winna zaprzestać działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W świetle powyższego wniosek strony nie mógł zostać uznany za prawnie skuteczny przez organ I instancji. Spółka wniosła skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia organu I instancji, jak również zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonym postanowieniom zarzucono naruszenie: - art. 64 ust. 7 w związku z art. 64 ust. 2 pkt 3 i ust. 1 w związku z art. 30 ust. 2 pkt 2, art. 34 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o Służbie Celnej zwanej dalej: USC, w związku z § 4 ust. 3 i 4 oraz § 14 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 grudnia 2009 r. w sprawie urzędowego sprawdzenia (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 417) w związku z art. 208 § 1 o.p. w związku z art. 65 USC przez błędną ich wykładnię oraz wadliwe zastosowanie, tj. wadliwe przyjęcie w drodze systemowej wykładni, że rzekome nieprzedłożenie obowiązującego zezwolenia do akt weryfikacyjnych stanowi podstawę do odmowy wszczęcia lub umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia zgłoszonych zmian do akt weryfikacyjnych, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego zastosowania art. 165a o.p., podczas gdy systemowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że ewentualny brak przedłożenia do akt weryfikacyjnych obowiązującego zezwolenia ma co najwyżej wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia ; - art. 124 o.p. tj. wyrażonej zasady przekonywania poprzez brak wyjaśnienia przesłanek, na podstawie których organ II instancji nie podzielił argumentacji Spółki przedstawionej w zażaleniu, co uniemożliwia zrozumienie przesłanek skarżonego postanowienia - art. 128, art. 239e oraz art. 239a o.p. poprzez przyjęcie, że nieostateczna decyzja cofająca zezwolenie podlega wykonaniu w tym sensie, że skutecznie eliminuje z obrotu prawnego ostateczną decyzję udzielającą zezwolenie, podczas gdy w świetle przytoczonych przepisów Ordynacji podatkowej regułą jest, że jedynie ostateczne decyzje podlegają wykonaniu, zaś istnieją tylko dwa wyjątki od tej zasady; - art. 212 o.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ, który nie wydał decyzji jest związany doręczoną stronie nieostateczną decyzją wydaną przez inny organ. W uzasadnieniu podniesiono, że w rozpoznawanej sprawie bezpodstawnie został zastosowany art. 165a o.p. W sytuacji stwierdzenia przez organ, że podmiot nie posiada obowiązującego zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych uzasadnione jest przeprowadzenie urzędowego sprawdzenia i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 64 ust. 7 u.s.c., a nie odmawianie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany do akt weryfikacyjnych. Ponadto strona skarżąca podniosła, że decyzja ostateczna wiąże stronę i inne podmioty, natomiast decyzja nieostateczna wiąże wyłącznie organ, który ją wydał. Zatem prawo nabyte na mocy ostatecznej decyzji może zostać wyeliminowane wyłącznie inną decyzją ostateczną. Strona skarżąca wskazała również, że jedynie ostateczna decyzja o cofnięciu zezwolenia może mieć przymiot wykonalności co wynika z systemowej wykładni art. 128 w zw. z art. 239a i art. 239e o.p. Kwestionując stanowisko organu odwoławczego co do wykonalności decyzji nieostatecznej Spółka powołała się na orzecznictwo sądowadministracyjne. Ponadto wskazała, że doszło do rażącego naruszenia art. 212 o.p., bowiem organ I instancji nie wydał decyzji o cofnięciu zezwolenia, a zatem w świetle tego przepisu nie jest nią związany. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa, Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wskazać należy, iż praktyka sądowa opowiada się za szerokim interpretowaniem użytego w tym przepisie pojęcia "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania" wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005, str. 302 i nast.). Zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o powyższy przepis następuje z urzędu, lecz jego celowość została pozostawiona ocenie Sądu (vide: postanowienia NSA z dnia 11 marca 2005 r., sygn. akt: I OZ 45/05 oraz z dnia 7 czerwca 2008 r., sygn. akt I OZ 382/08), zaś generalnie następuje wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej zależy od wyniku innego postępowania (administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przez Trybunałem Konstytucyjnym). Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy więc rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt I FSK 845/05). Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego (w tym również Trybunałem Stanu - vide postanowienie NSA z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II FZ 278/11 oraz Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej - vide np. postanowienie NSA z 6 lipca 2011 r. sygn. akt II FZ 278/11) oraz przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte. Zawieszenie postępowania z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 125 § 1 pkt 1 ustawy ppsa. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu co nie oznacza jego dowolności w tym zakresie. Analizując celowość zawieszenia postępowania sąd winien wziąć pod uwagę wystąpienie w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem, jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się postępowaniu. Możliwość zainicjowania tego rodzaju nadzwyczajnego postępowania nie może być jednak traktowana jako samoistna negatywna przesłanka fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy ppsa. Względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości, spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego przemawiają za potrzebą zawieszenia postępowania w razie badania przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności z Konstytucją RP lub aktami wyższego rzędu, aktu normatywnego, który stanowi postawę do wydania zaskarżonego orzeczenia (vide: np. postanowienie NSA z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II FZ 278/11). Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę z urzędu wiadomym jest, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r., o sygn. akt II GSK 686/13, na podstawie art. 193 Konstytucji RP przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne następującej treści: "czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych (Dz.U. Nr 210, poz. 1540, ze zm) dalej: u.g.h. są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". W ocenie Sądu powyższe pytanie prawne kierowane do TK ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu tym wyraźnie wskazał, że skutkiem wprowadzenia przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Prowadzenie tego typu działalności stało się dopuszczalne jedynie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. Stanowi to bez wątpienia formę ograniczenia działalności gospodarczej i dlatego podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawę stanowią art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust.3 Konstytucji. W dalszej części Sąd ten podkreślił, że skoro cała ustawa o grach hazardowych wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, to zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia tej wolności wymaga oceny uwzględniającej fakt uczestnictwa Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., w którym orzekł on że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 11 Dyrektywy Nr 98/34, ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej Dyrektywy. Z jej uregulowań, a także regulacji rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039 ze zm.) wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy. Obowiązek notyfikacji wynika z aktów prawa unijnego, do których przestrzegania Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej w art. 90 Konstytucji. Przemawia to więc za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji) i legalizmu działania władz publicznych (art. 7 Konstytucji). Przede wszystkim jednakże należy zauważyć, ze w obydwu sprawach istnieje wspólny problem kwestii ewentualnej legalności ustawy o grach hazardowych, na podstawie której zapadały wskazane rozstrzygnięcia, w tym zakwestionowane w skardze postanowienie Dyrektora Izby Celnej, dlatego też uznać należało, że odpowiedź na pytane prawne NSA sformułowane w postanowieniu z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 686/13 może mieć wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Końcowo jedynie zauważyć należy, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych ujawniła się istotna rozbieżność co do oceny konsekwencji prawnych braku notyfikacji niektórych przepisów ustawy o grach hazardowych. Rozbieżność ta prowadzi do wydawania różnych orzeczeń w identycznych stanach faktycznych (problem ten jest dostrzegany w orzecznictwie TK, o czym świadczy treść uzasadnienia wyroku z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt P 4/11). Niewątpliwie zatem także pewność orzecznictwa i jego stabilność stanowią same w sobie jedną z gwarancji praworządnego państwa prawa. Z tych wszystkich względów, podzielając wątpliwości NSA wyrażone w wyżej powoływanym pytaniu prejudycjalnym skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego, w szczególności w aspekcie wymogu notyfikowania przepisów ustawy o grach hazardowych, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, po dokonaniu oceny z punktu widzenia celowości, sprawiedliwości, oraz ekonomiki procesowej, a także mając na względzie konieczność rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, doszedł do przekonania, że podjęcie rozstrzygnięcia opartego na art. 125 § 1 pkt 1 ustawy ppsa. jest w pełni uzasadnione. Nie sposób bowiem wykluczyć, że orzeczenie, które zapadnie w tym postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, będzie stanowić jedną z głównych podstaw rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji o zawieszeniu postępowania sądowego do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny.