II SA/Ol 759/18

Dnia 27 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2018 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Lidzbark Warmiński z dnia 24 sierpnia 2018 r., nr XXXVII/276/2018 w przedmiocie wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych na terenie gminy Lidzbark Warmiński stwierdza nieważność § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Lidzbark Warmiński w dniu 24 sierpnia 2018 r. podjęła uchwałę nr XXXVII/276/18 w sprawie wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych na terenie gminy Lidzbark Warmiński. W § 1 uchwały wprowadzono odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych, natomiast w ust. 2 tego paragrafu uchwały stwierdzono, że zakaz nie obowiązuje w czasie odbywania imprez kulturalnych, rekreacyjnych, artystycznych organizowanych lub współorganizowanych przez Gminę, gminne jednostki organizacyjne, jednostki pomocnicze gminy i organizacje pozarządowe na wskazanym przez organizatora terenie. Skargę na powyższą uchwałę wywiódł Wojewoda Warmińsko – Mazurski (dalej jako: "skarżący"), wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 2. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w świetle przepisu art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi rada gminy może wprowadzić odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych w określonym miejscu publicznym. Miejsca te muszą być wyraźnie i jednoznacznie wskazane, natomiast w uchwale obowiązek ten scedowano na organizatora imprezy. W ocenie Wojewody niedopuszczalne jest też uzależnianie obowiązywania odstępstwa od podmiotu organizującego lub współorganizującego imprezę. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej uwzględnienie. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, że Rada Gminy po dogłębnej analizie skargi uznała ją za zasadną. Uchylenie przez organ Gminy uchwały w zaskarżonej części nie czyniłoby zbędnym rozstrzygnięcia Sądu, gdyż stwierdzenie nieważności działa ex tunc, dlatego też pomimo uznania zasadności skargi nie dokonano zmiany uchwały w zaskarżonym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 j.t.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak jest ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Podkreślić należy, że na podstawie powołanych przepisów ustrojowych i p.p.s.a. badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego aktu. Zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie wyłącznie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. W rozpoznawanej sprawie należy podzielić stanowisko wyrażone przez skarżącego. Zgodnie z treścią art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r., poz. 487) rada gminy może wprowadzić, w drodze uchwały, w określonym miejscu publicznym na terenie gminy odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych, jeżeli uzna, że nie będzie to miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1, i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego. Powyższy przepis jednoznacznie wskazuje, że uchwała rady przewidująca odstępstwo od zakazu spożywania alkoholu musi być powiązana z konkretnym miejscem publicznym, w którym możliwe będzie spożywanie alkoholu. Określenie tego miejsca powinno być precyzyjne i z pewnością tej czynności rada nie może scedować na organizatora imprezy. Wydaje się, że dalsze rozważania dotyczące interpretacji art. 14 ust. 2b ustawy są zbędne, ponieważ stanowiska Wojewody i Rady Gminy przedstawione odpowiednio w skardze i odpowiedzi na skargę są zbieżne z przedstawionym poglądem. Słusznie wskazał również organ nadzoru, że błędne jest uzależnianie obowiązywania istnienia odstępstwa od podmiotu organizującego imprezę, gdyż art. 14 ust. 2b ustawy nie daje podstaw do takiego różnicowania. Dlatego też mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzono nieważność § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały.